安徽省淮南市中级人民法院

　　行政判决书

　　(2019)皖04行初42号

　　陈丹丹律师整理房屋征收补偿决定行政判决书，删去原告身份信息，但不影响查阅裁判文书。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。

　　被告淮南市田家庵区人民政府，住所地安徽省淮南市田家庵区。

　　法定代表人从永刚，该区人民政府区长。

　　委托代理人蔡春雪，该区人民政府工作人员。

　　委托代理人齐善彬，安徽竞合律师事务所律师。

　　被告淮南市人民政府，住所地安徽省淮南市山南新区。

　　法定代表人张孝成，该市人民政府市长。

　　委托代理人陈波，淮南市司法局工作人员。

　　委托代理人王永忠，淮南市人民政府法律顾问。

　　原告孔祥义因与被告淮南市田家庵区人民政府(以下简称田区政府)房屋征收行政补偿，被告淮南市人民政府(以下简称市政府)行政复议一案，于2019年5月向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告孔祥义的委托代理人孔令涛，被告田区政府的委托代理人蔡春雪、齐善彬，被告市政府的委托代理人陈波、王永忠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2019年4月4日，征收人田区政府向被征收人孔祥义做出《征收补偿决定书》(田政征补[2019]1号，以下简称1号《决定书》)，对被征收人孔祥义位于淮南市上郑广场棚户区改造项目(以下简称上郑广场项目)被征收集体土地范围内的房屋及附属物补偿安置，作出补偿决定如下：征收实施单位给予被征收人的430.66平方米被征收房屋货币补偿金额为331608元，给予被征收人搬迁费600元，给予被征收人房屋内附属物补偿金额为129252元。被征收人自收到本通知之日起7日内，到征收实施单位确认补偿方式，签订补偿协议，完成搬迁并交付被征收房屋钥匙，到上郑广场棚户区改造项目建设工作指挥部领取补偿款。原告不服，于当月8日向市政府申请行政复议。市政府经复议，于2019年4月26日作出淮府复决[2019]14号复议决定(以下简称14号复议决定)，维持田区政府作出的1号决定，驳回申请人的其他复议请求。并告知申请人如不服本复议决定，可以自收到本复议决定书之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。原告2019年4月28日收到该《复议决定书》。

　　【当事人主张】

　　原告孔祥义诉称：一、上郑广场拆迁改造项目(以下简称上郑项目)地块，属本市田家庵区上湖社区管辖，该社区于2003年由上湖村变更而来，当地居民的户籍性质由农业变为非农业，《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下简称《土地法实施条例》)第二条第(五)项规定：农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地，属于全民所有即国家所有。且上郑项目地块位于淮南市城市主城区，依照我国《宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地法》)第八条第一款规定：城市市区的土地属于国家所有。但此次拆迁中，田区政府却按照农村集体土地补偿，适用法律不当，损害原告合法权益。根据淮南市国土资源局(以下简称市国土局)官方网站公告的，落款日期为2013年12月23日的淮府征告字[2013]第51号《淮南市人民政府征收土地公告》(以下简称51号《征地公告》)，对上湖社区的集体土地征收用于城市建设，被征收后的土地己变更为国有土地，该《公告》中并未就相关的房屋如何补偿发布相应的房屋征收补偿方案和依据，只是将该宗集体土地征收为国有土地，此份公告实施完毕后，其所征收的土地己变更为国有土地，该《公告》与上郑项目为两个独立程序。集体土地的征收与房屋补偿一般是由土地主管部门组织实施和发布，而非区级政府，两个征收程序之间为前后、因果关系。因此，2014年后进行的房屋征收应当依据国有土地标准进行征收补偿。同时，根据《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》(法[2005]行他字第5号，以下简称5号《答复》)和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号，以下简称20号《规定》)，可以确定上郑项目的拆迁土地应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《房屋征补条例》)进行，20号《规定》第十五条明确规定：最高人民法院以前所作的司法解释与本规定不一致的，以本规定为准。同时，根据国务院棚户区改造要求以及安徽省和淮南市制定的2013—2017年棚户区改造规划，都将城中村纳入了棚户区改造范围，享有同棚户区改造相同的安置标准，显然，棚户区土地房屋征收按照国务院的相关文件，应按照国有土地标准进行，田区政府制定的房屋征收方案，是以棚户区改造标准进行的，且使用了棚户区改造项目国家资金，却以集体土地房屋标准补偿，显然与法律和政策不符。依据《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)及《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(以下简称《监督检查通知》)均明确：在《土地法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，参照新颁布的《房屋征补条例》执行。故相关文件发布后，所有的集体土地征收和补偿都要按照国有土地的标准，国务院法制办公室、住房和城乡建设部、国土资源部作出的《关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》(国法[2011]38号，以下简称38号《通知》)和安徽省作出的《转发关于做好有关征地拆迁的规章和规范性文件专项清理工作的通知》(皖府法[2011]38号，以下简称38号《转发通知》)，要求2011年10月1日前，所有与《紧急通知》不符的文件都要修改或废止，故2011年10月1日后，全国范围内就不存在按照《土地法》和集体土地上房屋征收与补偿的规定和政策，田区政府制定的《上郑广场棚户区改造项目集体土地房屋征收与补偿方案》(以下简称《集体土地方案》)无法律和政策基础。田区政府称原告其他地方有房屋对其本区上郑村693号房屋获得补偿有影响，无法律依据。其和市政府提到的《集体土地方案》除了由田区政府官方网站发布外，无任何佐证和批复证明该《方案》真实存在。二、虽然对涉诉的房屋征收程序已被非法终止，但《集体土地方案》仍对原告有约束力，其行政效力并未消除，且与《上郑广场棚户区改造项目国有土地房屋征收补偿方案》(以下简称《国有土地方案》)的补偿标准差距巨大。同时，田区政府上报和获得批复都是以国有土地为基础的，其政府网站上公示的仅有《国有土地方案》，田区政府制定并实施的《集体土地方案》明显与国家、上级机关和司法机关的规定不符，更与其政府网站上公布的事实以及项目报批和批复不符，为虚构的违法方案，有必要对《集体土地方案》的真实性进行查证，请求对其附带司法审查。三、上郑项目的土地位于淮南市的城市规划区，且为主城区，对原告房屋的征收补偿，按法律法规和政策规定，应当参照国有土地上房屋标准和规范进行。且安徽省淮南市中级人民法院(以下简称淮南中院)作出的(2018)皖04行初60号行政判决(以下简称60号判决)，己对原告请求按照《房屋征补条例》进行房屋征收与补偿的事项进行了认定，该判决要求田区政府依法履行对孔祥义给予补偿的法定职责，田区政府在该案的上诉状中也明确表达“一审法院在审理中己经对原告的补偿依据进行了认定”，对一审认定对原告按国有土地上房屋标准补偿的观点进行了反驳。后安徽省高级人民法院(以下简称省高院)作出的(2018)皖行终420号行政判决(以下简称420号判决)认定一审认定事实清楚，适用法律法规正确，驳回了田区政府上诉，维持原判。四、孔祥义房屋所在的土地己是国有土地。依据5号《答复》和20号《规定》，城市规划区内的集体土地上房屋应该按照国有土地上房屋标准补偿。房屋补偿时间跨度过长的，应以补偿决定书下达时的市场价值对房屋进行补偿，以切实维护人民群众的正当利益，保障其住房条件和生活水平有所提高。上郑项目的土地性质己经被收储为国有土地，故被告对孔祥义房屋作出的1号决定认定为集体土地性质错误。五、田区政府在下达1号决定时，原告明确表示该决定书没有按照相关规范，其应在决定书最后明确告知原告不服补偿决定时，应享有的行政和司法救济途径，田区政府故意不履行告知义务，涉嫌违法并侵害孔祥义的知情权。六、该《决定书》提到原告房屋没有相关产权证明和审批手续，原告难以认同。原告的房屋2004年已经政府合法普查登记，记录的房屋事实清楚明确。政府的登记行为依据我国《物权法》第九条规定，具有法律效力，且政府在普查登记中，也并未告知孔祥义需要办理和补齐怎样的相关手续，即使原告的住房有于法不符的地方，依据我国《行政处罚法》第二十九条之规定，超过两年未被处罚的行为不再进行行政处罚，且孔祥义的建房行为不存在本条规定的违法存续情况，当地政府2004年就己对房屋进行了普查并登记在册，对孔祥义的房屋情况充分了解，被登记内容事实清楚，孔祥义对房屋的合法拥有经过法院多次确认，也不涉及任何民事纠纷，原告的房屋与土地己在2004年就被村、镇、区三级政府机关普查、登记在册，权属无争议。综上，田区政府向孔祥义下达的1号决定和市政府作出的14号复议决定错误，补偿标准低于房屋实际价值，与政策、法律法规和土地现状不符，请求依法判决：一、撤销1号决定;二、撤销14号复议决定;三、判令被告田区政府以《房屋征补条例》对原告孔祥义的房屋进行补偿;四、对涉诉的《集体土地方案》司法审查。

　　原告在法定期限内向本院提交以下证据：

　　1、原告的身份证、户口簿、宅基地登记表，证明原告的主体资格;

　　2、1号《决定书》、14号《复议决定书》，证明原告诉请撤销的与事实和政策不符的两份决定;

　　3、《集体土地方案》和《国有土地方案》，证明：田区政府对同一区域、同一项目发布了两份《方案》，且《集体土地方案》无法律和政策依据，是违法发布并实施的，实际上并不存在，被告根据该《方案》对原告房屋给予补偿于法无据，应对该《方案》附带司法审查;

　　4、《紧急通知》、《转发通知》，证明2014年2月18日拆迁公告发布之前，国家就已经明确表示了在《土地法》等未修订之前，集体土地上房屋要参照《房屋征补条例》补偿，并要求对与此政策不符的规章和文件于2011年10月1日前清理完成，在此以后，《土地法》等修订完成之前，不存在以《土地法》等为补偿基础的房屋征收与补偿方案;

　　5、《通知》和25号《意见》，证明国家相关部门对规范征地拆迁行为的相关要求，对将城中村纳入棚户区改造范围并执行统一政策标准的要求;

　　6、20号《规定》，证明城市规划区内的集体土地上房屋征收与补偿要参照《房屋征补条例》进行;

　　7、田区政府关于上郑项目的相关报批文件，具体为：①田区政府2014年4月24日作出的《关于同意将朝阳中路北侧地块等9个项目列为棚户区改造项目的批复》(田政[2014]31号，以下简称31号《批复》)及其附件，证明上郑项目为棚户区改造项目;②淮南市棚户区改造和旧住宅小区综合整治工作领导小组办公室作出的淮棚改办[2012]2号《关于同意将淮南安成十字路口等二个项目列入棚户区改造项目的批复》，证明淮南市将上郑项目列入棚户区改造;③《淮南市人民政府关于泉大地区控规F01-1等地块及淮南市洞山东路与学院路交叉口局部地块控规调整的批复》(淮府秘[2013]175号)，证明上郑项目为棚户区改造项目及其相关的补偿原则，且使用了棚户区改造项目资金;④《关于淮南市2012年第2批次城市建设用地的批复》(皖政地[2012]340号)，证明上郑项目所涉土地已被征收为城市建设用地;⑤