安徽省黄山市中级人民法院

　　行政判决书

　　(2019)皖10行初15号

　　被告黄山市屯溪区人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路**。

　　法定代表人杨林，区长。

　　委托代理人林宸，黄山市屯溪区房屋征收管理局工作人员。

　　委托代理人孙晓萍，安徽安泰达(黄山)律师事务所律师。

　　被告黄山市人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区天都大道。

　　法定代表人孙勇，市长。

　　委托代理人洪卫华，黄山市司法局工作人员。

　　委托代理人程邦富，安徽昌法律师事务所律师。

　　原告周玉斌不服被告黄山市屯溪区人民政府(以下简称屯溪区政府)房屋征收补偿决定和黄山市人民政府(以下简称黄山市政府)行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月30日立案，并在法定期限内分别向被告屯溪区政府、黄山市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年9月6日公开开庭审理了本案。原告周玉斌，被告屯溪区政府的委托代理人林宸、孙晓萍，被告黄山市政府的委托代理人洪卫华、程邦富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2019年2月2日，屯溪区政府对周玉斌作出屯政征补〔2019〕5号《黄山市屯溪区人民政府房屋征收补偿决定书》(以下简称《补偿决定》)，提供货币化安置(政府组织购买、直接货币补偿两种方式)或房屋产权调换补偿方式供周玉斌选择，并详细列明各种补偿方式的各项补偿费用。周玉斌收到上述《补偿决定》后不服，向黄山市政府申请行政复议。黄山市政府于2019年5月10日作出黄政复决〔2019〕26号《行政复议决定书》，维持了屯溪区政府作出的屯政征补〔2019〕5号《补偿决定》。

　　【当事人主张】

　　原告周玉斌诉称，一、周玉斌不是适格的棚改征收对象。(一)棚改征收范围未知，周玉斌非被征收人，屯溪区政府无权向周玉斌作出《补偿决定》。(二)屯溪区政府相关文件证明了周玉斌房屋不在棚改征收范围内。区住建局《2017年棚改计划》、屯溪老街街道党工委作出的屯老党[2017]49号《关于上报2017年上半年工作总结及下半年工作计划的报告》、省住建厅《关于确认黄山市2017年棚改项目列入国家棚改规划和年度计划的复函》互相印证，有力地证明了周玉斌房屋并不在棚改征收范围内，屯溪区政府向周玉斌送达《补偿决定》系非法、无效的行政行为。二、《补偿决定》违法。(一)《补偿决定》称“依照法定程序选定了黄山市博文房地产评估测绘有限公司为评估机构”，没有任何法律依据。1.屯溪区政府非法剥夺了被征收人选定评估公司的法定权利;2.博文房地产评估造价集团有限公司黄山分公司(以下简称博文黄山分公司)无参选资格;3.屯溪区政府所有公示行为无效;4.未按规定公示博文黄山分公司的相关信息;5.博文黄山分公司参选行为不合法;6.未见按规定公示的协商公告;7.公然伪造重要证据，所谓选定评估公司纯属捏造;8.屯溪区房屋征收管理局(以下简称屯溪区征收局)与博文黄山分公司签订的委托协议无效。(二)《补偿决定》没有任何法律依据。1.入户调查、实地勘验程序均不合法;2.《房屋情况认定表》遗漏重要信息且严重作假，不可采信。(1)周玉斌房屋两个阳台属全封闭结构，约8平方米，均未被认定为合法面积，与实际使用面积不符;(2)屯溪区政府送达周玉斌的估价报告中所附的《房屋情况认定表》上有屯溪区征收局签章，无深圳爱华测绘公司签章，而其在行政复议答复书中所附的该表却无屯溪区征收局签章，反而有深圳爱华测绘公司签章。两份认定表均无人签字，未注明出具日期，格式不一、签章不一，作假现象严重;(3)该认定表因公示程序明显违法而无效。屯溪区征收局于2017年6月1日发布《征收决定》，6月7日发布房屋合法性面积认定公示，公示期为7天，即至6月14日公示结束。而估价报告确认博文黄山分公司于6月1日已经进场评估，明显违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，该公示内容因客观上不可能实施而无效;(4)该认定表未经房管局、街道办、居委会初审，违反《黄山市中心城区国有土地上房屋征收与补偿暂行规定》征收程序第二项关于初审和审核的相关规定;(5)其他违法问题，屯溪区政府在行政复议答复书中所附的认定表共计户数为220户，远远少于实际征收的434户，且无认定人员签字，无签署日期。3.非法评估周玉斌房屋装饰、装修等附属物的行为无效。屯溪区政府未与周玉斌协商，而博文黄山分公司在无委托的情况下非法估价并出具《附属物征收价格补偿费用一览表》，剥夺周玉斌的协商权利，周玉斌对评估结果不予认可。4.未见评估师在分户初评结果公示现场，公示行为无效。5.未见对估价报告的审查核定意见。6.估价报告因程序违法，估价结果不可采信。(1)委托行为和评估行为必有一假。2017年6月26日，屯溪区征收局向博文黄山分公司出具委托书，委托其进行征收补偿价值评估，而同日博文总公司出具估价报告，显然二者必有一假;(2)非法入场评估，评估结果无效。估价报告载明评估进场日为2017年6月1日，而屯溪区政府与博文黄山分公司签订委托合同为2017年6月16日，屯溪区政府与博文黄山分公司合谋造假，估价结果完全不可信。7.屯溪区政府对周玉斌丧失复核权利承担全部责任。屯溪区政府于2018年10月29日向周玉斌送达估价报告，周玉斌不服于2018年11月5日按照估价报告载明的地址、联系人以EMS邮件向博文总公司申请复核评估。2018年11月11日，北京邮政局以“查无此人”退回邮件，致使周玉斌申请复核无果而终。屯溪区政府、博文总公司应对周玉斌丧失复核权利承担全部连带责任。(三)鉴于估价报告内容违法，《补偿决定》提供货币化安置的根据站不住脚。1.估价方法错误，评估结果当然无效。博文总公司采用的是已经废止的《城市房屋拆迁估价指导意见》第十六条规定的市场比较法，估价行为违反规定，评估结果非法无效。2.限定估价报告使用期无法律依据。《房地产估价规范》规定，估价报告使用期限应自估价报告出具之日起计算，根据估价目的和预算估价对象的市场价格变化程度确定，不宜超过一年，应当在2018年6月25日已经无效，屯溪区政府超过一年送达的估价报告违反上述限制性规定。3.《补偿决定》中房屋评估机构和评估价值错误。《补偿决定》中称评估机构为黄山市博文房地产评估测绘有限公司，但该公司并非是选定的评估公司;评估结论严重违反《国有土地上房屋征收评估办法》关于评估机构未经委托不得对配套、装修进行评估的规定。4.估价报告不具备法定要件。估价报告无博文总公司法定代表人签字确认，估价声明中无两位估价师签字，违反《房地产估价规范》的相关规定。5.评估价值明显低于周边类似房地产市场价值，周玉斌拒绝接受该货币补偿方案。周玉斌房屋评估价值过低，完全不能用来购买同地段、同户型、同面积的同等房屋，周玉斌明确表示拒绝接受货币补偿方案，只接受房屋产权调换方案。(1)估价报告未对周玉斌房屋周边类似房地产市场价格进行测算;(2)老街办确认评估价低于市场价，老街办《关于陈海英信访事项处理意见书》中确认评估价加上各种奖励后方才可能买到同等面积新房;(3)周边房价大幅高于评估价;(4)估价报告忽略区位因素，周玉斌房屋为黄山市最核心区域，属于黄金地段;(5)最高人民法院关于孔庆丰案例精神支持周玉斌诉求。6.估价结果未反应估价参数等，违反《房地产估价规范》的规定而无效。(四)《补偿决定》依据的《补偿方案》出台程序和内容因违法而无效。1.出台程序明显违法。《补偿方案》在征求意见之前已然出台，周玉斌请求确认屯溪区政府出台《补偿方案》的行政行为非法、无效。2.非法剥夺周玉斌在改建地段进行房屋产权调换的选择权。滨江路地块属于旧城区改建且从事商业开发，屯溪区政府完全能够提供改建地段的房屋供周玉斌选择调换，但其剥夺周玉斌的选择权。3.按双重标准发布公告，对周玉斌的公告形式不合法。汪节良户因拒绝直接送达、留置送达和邮寄送达补偿决定，屯溪区政府通过黄山日报数字平台发布补偿决定。但周玉斌妻子因征收补偿不合法拒绝以任何方式接受《补偿决定》，与汪节良户情形一致，但屯溪区政府未按照规定进行公告送达。4.屯溪区政府提供的四处安置区均不符合就近安置的规定。《补偿方案》提供的四处安置区位置偏远、交通不便，距离周玉斌房屋3公里以上，房屋产权不完整，无法交易。黄山市作为三、四线城市，巴掌大的中心城区2公里的就近安置标准已经相当过分。而本案中四处安置小区安置距离因被(2018)皖行终312号生效判决所羁束，均不符合就近安置原则。5.安置房未按规定进行评估，安置无效。未见安置房评估报告，《补偿决定》称征收人应支付被征收人47650元，无任何依据。6.《补偿决定》未附货币化补偿金额测算依据，未附怡阳花园11栋206室安置房验收合格证等任何信息。7.《补偿决定》未按规定对补偿金额支付期限等作出安排。(五)未公布分户补偿情况，请求判令屯溪区政府限期公开分户补偿结果。(六)《补偿决定》称因城市棚户区改造项目需要决定实施征收，纯属欺骗，无任何事实依据。1.征收目的违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》。2017年3月，黄山市人民政府引入深圳益田集团开发滨江路棚改地块，黄山市文化产业投资集团有限公司与深圳益田公司签订《黄山屯溪老街文化旅游商业地产项目合作框架协议》，确定将滨江路棚改地块建成集文化旅游、时尚休闲、商业配套服务等具有复合功能的滨江特色风貌文化旅游商业街区，棚改实际上就是商业开发。2.屯溪区政府违反国务院棚改政策禁令，滨江路已纳入历史文化街区保护规划范围内，《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》特别规定，禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入棚户区改造范围。3.屯溪区政府违反国家住房和城乡建设部禁令。住房和城乡建设部下发《关于棚户区界定标准有关问题的通知》再次强调，禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。三、黄山市人民政府称已确认《征收决定》合法性，无法律依据。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条，(2018)最高法行申1475号孔庆丰案例，安徽省高级人民法院(2018)皖行终177号、644号、928号案例，均明确了全面审查的原则。四、征收行为在程序和内容上均违法无效。(一)征收程序违法。《征收决定》未经法定程序，非法出台，未公开相关的规范性文件，未公开棚改项目系列审批文件，违反国务院棚改政策强制性规定，逆程序未批先行，未进行社会稳定风险评估，非法准入大地拆迁公司和爱华测绘公司，《补偿方案》未履行征求公众意见等程序。(二)征收内容违法。违反省住建厅批复规定非法扩大棚改范围，违反政府采购法规定实施棚改采购项目，征收补偿费用未足额到位且未专户专储。综上，屯溪区政府作出的补偿决定，依据、内容、程序均不合法，黄山市政府在事实认定不清，证据不足的情况下，作出维持补偿决定，属于违法的复议决定。请求：1.撤销屯溪区政府向周玉斌作出的屯政征补〔2019〕5号《房屋征收补偿决定书》;2.撤销黄山市政府作出的黄政复决〔2019〕26号《行政复议决定书》;3.诉讼费用由屯溪区政府、黄山市政府共同承担。

　　原告周玉斌向本院提交了以下证据：1.身份证，证明周玉斌主体资格;2.房产证，证明原告资格适格;3.《征收决定》及《补偿方案》，证明被诉行政行为非法;4.屯政征补〔2019〕5号《补偿决定》，证明被诉行政行为非法;5.黄政复决〔2019〕26号《行政复议决定书》，证明被诉行政行为非法;6.快递回单，证明周玉斌不服估价报告内容已申请复核;7.黄山市宜居投资开发有限公司补偿资金落实情况说明，证明屯溪区政府资金未足额到位等;8.屯溪区财政局信息公开回复网站截图，证明屯溪区财政局拒绝提供资金足额到位的证据;9.房地产估价报告(节选)，证明博文总公司估价内容、估价行为等不合法;10.信息公开答复，证明黄山市自然资源和规划局无《征收决定》所称的《规划红线图》;11.四个安置小区方位图(百度地图)，证明四个产权调换地点全部都超出了“2公里内基本属于就近安置”的规定;12.(2017)皖10行初14号上诉答辩状，证明“2公里内基本属于就近安置”是屯溪区政府综合考虑当地实际情况而定的;13.(2018)皖行终312号行政判决书(省高院判决书)，证明“2公里内基本属于就近安

　　经审理查明：周玉斌拥有安徽省黄山市屯溪区房屋一套，房地产权证号为黄山市房权证昱字第××号，登记房地产权利人为周玉斌，用途为住宅，建筑面积59.23平方米。

　　2017年6月1日，屯溪区政府发布《滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，并附《补偿方案》，就滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目房屋征收及补偿事项进行了公告，明确被征收人与房屋征收部门签订征收补偿协议的签约期限自2017年7月2日至2017年9月30日。周玉斌房屋被屯溪区政府纳入案涉棚户区改造项目国有土地上房屋征收范围。

　　同日，屯溪区征收局发布《关于评选参与滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目房屋征收房地产价格评估机构的通告》，面向社会公开征集房屋征收价格评估机构;2017年6月4日，屯溪区征收局对报名参选的四家房屋征收评估机构予以公示;2017年6月7日，屯溪区征收局发布《关于协商选定滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目被征收房屋房地产价格评估机构的公告》，公告了协商选定评估机构的办法;同日，还公布了《滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目国有土地上房屋合法性面积认定公示》，周玉斌户房屋测绘面积62.09㎡，证载面积59.23㎡，合法性认定面积62.09㎡，周玉斌在公示期七天内未提出异议;2017年6月12日，屯溪区征收局发布《关于滨江路及枫树巷地块一期棚户区改造项目房屋征收协商选定房地产价格评估机构结果的公告》，根据协商结果，选定具有房地产估价一级资质的博文黄山分公司作为案涉地块的房地产价格评估机构。

　　2017年6月16日，屯溪区征收局与博文黄山分公司签订《房地产估价委托协议书》(其中，屯溪区征收局签订日期为“2016.6.16”)，委托博文黄山分公司对纳入项目征收范围的房屋进行征收补偿价值评估。2017年6月19日，屯溪区征收局对房屋征收初步评估结果进行公示，周玉斌户房屋的评估单价为6238元/㎡，评估总价为387317元。2017年6月26日，屯溪区征收局出具《委托书》，委托博文黄山分公司对纳入项目征收范围的房屋进行征收补偿价值评估;同日，博文评估公司出具博文房估字(2017)第16313号《房地产估价报告》，该估价报告载明，经过综合考虑，采用市场比较法一种方法，最终确定估价对象屯溪区滨江西路18号301室房屋于价值时点2017年6月1日的征收补偿价值为房地产总价396693元(6389元/㎡×62.09㎡)，估价报告使用期为自提交估价报告之日起至该征收评估补偿结束时止，有注册房地产估价师欧阳智明、李卫民两人的签名。另外，博文黄山分公司对周玉斌房屋附属物项目33项进行评估，补偿费用合计39125元。

　　2018年10月29日，屯溪区征收局工作人员因周玉斌在合肥工作，便到周玉斌妻子孔春霞工作单位黄山市中医院，在十一楼会议室向孔春霞送达博文房估字(2017)第16313号《房地产估价报告》，因孔春霞拒收，屯溪区征收局便留置送达。同日及2018年12月5日上午、下午，屯溪区征收局工作人员分别与孔春霞进行了协商，但双方未能达成房屋补偿安置协议。

　　2019年2月2日，屯溪区政府作出屯政征补〔2019〕5号《房屋征收补偿决定书》，主要内容有：一、对周玉斌名下的座落于黄山市屯溪区滨江西路18号301室房屋实施征收，按照《补偿方案》的规定给予货币化安置或房屋产权调换两种补偿方式供其选择。二、如周玉斌选择货币化安置方式，根据评估公司对房屋及附属设施的评估结果和《补偿方案》的规定，货币化安置提供两种方式供周玉斌选择。一是政府组织购买方式，周玉斌应得补偿为房屋(含增加总价值30%补助)及室内配套、装修、附属设施补偿费为554826元，搬迁、临时安置(过渡)补助费9451元，合计564277元，全部存储于征收部门专户中;二是直接货币补偿方式，周玉斌应得补偿为房屋(含增加总价值10%补助)及室内配套、装修、附属设施补偿费为475487元，搬迁、临时安置(过渡)补助费9451元，合计484938元，全部存储于征收部门专户中。三、如周玉斌选择房屋产权调换方式，按照《补偿方案》，屯溪区政府提供周玉斌位于怡阳花园(高层)11幢206室房屋，建筑面积为76.2平方米，安置房屋与被征收房屋的成新差价款及周玉斌应得的搬迁费、临时安置费、室内配套、装修、附属设施补偿费等按照《补偿方案》结算后，屯溪区政府应支付周玉斌47650元。四、限周玉斌在收到本决定书之日起五日内与棚改项目征收办公室(二马路33号)办理房屋征收补偿安置和移交手续，并在办理手续后十五日内将黄山市屯溪区滨江西路18号301室房屋腾空。同时，还告知了周玉斌申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。2019年2月3日，屯溪区政府将上述《补偿决定》留置送达在黄山市中医院的孔春霞处，将送达过程进行拍照，并在“征收办公室”门口张贴了该《补偿决定》。

　　2019年3月22日，周玉斌不服案涉《补偿决定》，向黄山市政府申请行政复议。黄山市政府依法受理后，履行了行政复议职责，于2019年5月10日作出黄政复决〔2019〕26号《行政复议决定书》，认为案涉的房屋补偿决定认定事实清楚、证据充分、适用法律法规及规范性文件正确、程序合法、内容适当，决定予以维持。周玉斌收到上述复议决定后不服，向本院提起行政诉讼，请求判如所请。

　　另查：案涉征收地块达成房屋征收安置补偿协议的签约率达93.2%。2019年3月8日，屯溪区政府组织人员强制拆除了周玉斌的案涉房屋。周玉斌针对屯溪区政府上述强制拆除行为提起确认行政行为违法之诉，本院作出(2019)皖10行初21号行政判决，确认屯溪区政府于2019年3月8日强制拆除周玉斌案涉房屋的行为违法，支持了周玉斌的诉求。但周玉斌仍不服，向安徽省高级人民法院提起了上诉，该案目前正在二审程序中。

　　【一审法院认为】

　　本院认为，本案周玉斌的诉讼请求是撤销屯溪区政府作出的房屋征收补偿决定及黄山市政府作出的行政复议决定，因此，本案主要审查案涉的房屋征收补偿决定及行政复议决定是否合法。但周玉斌在诉状的事实和理由部分以及庭审中，反复提出案涉的房屋征收决定和补偿方案违法的问题，因周玉斌在房屋征收决定作出后的法定期限内未对房屋征收决定(包括补偿方案)提出行政复议或行政诉讼，且庭审查明案涉地块达成房屋拆迁安置补偿协议的签约率已达93.2%，案涉房屋征收决定及补偿方案已具有实际执行效力。根据行政行为确定力、公信力、执行力的基本特征，在未经有权机关确认违法或者撤销前，不能否定《征收决定》及《补偿方案》的法律效力。

　　屯溪区政府于2017年6月1日发布案涉地块的《征收决定》和《补偿方案》，将周玉斌户房屋纳入征收范围。为实施房屋征收，屯溪区政府确定由屯溪区征收局组织实施房屋征收与补偿工作。屯溪区征收局对征收范围内房屋权属、用途、建筑年代、面积以及各户装潢、附属设施进行调查登记后予以公示，并从有利于被征收人角度考虑，以大于产权登记面积的实际测绘面积认定周玉斌户房屋的面积为62.09㎡。为确定被征收房屋在征收时点的价值，屯溪区征收局委托博文黄山分公司对纳入项目征收范围的房屋进行征收补偿价值评估，并将评估结果向周玉斌户进行了送达，后因与周玉斌户协商安置补偿事宜未果，屯溪区政府按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，依据博文房估字(2017)第16313号《房地产估价报告》，对周玉斌户作出《补偿决定》，同时赋予其选择货币补偿和房屋产权调换的权利，并告知了提起行政复议或行政诉讼的权利。屯溪区政府履行了房屋征收补偿职责，但其已于2019年3月8日自行组织强行拆除了案涉房屋，周玉斌为此提起了行政诉讼，本院已作出(2019)皖10行初21号行政判决，确认屯溪区政府强制拆除行为违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销。鉴于双方争议的屯政征补〔2019〕5号房屋征收补偿决定涉及对象已不复存在，据此作出的房屋征收补偿决定已不具有正当性，依法可予以撤销。屯溪区政府亦无需重新作出补偿决定，周玉斌可在法定期限内通过行政赔偿程序一并解决其房屋及室内物品、附属物等损失问题，从而减少诉累，也有利于全面彻底化解行政争议。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。本案中，黄山市政府维持了案涉房屋征收补偿决定，现案涉房屋征收补偿决定将依法被判决撤销，根据上述法律规定，案涉的行政复议决定已没有事实和依据，应一并予以撤销。

　　综上，周玉斌请求撤销案涉房屋征收补偿决定及复议决定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(六)项、第七十九条的规定，判决如下：

　　一、撤销黄山市屯溪区人民政府于2019年2月2日作出的屯政征补〔2019〕5号房屋征收补偿决定;

　　二、撤销黄山市人民政府于2019年5月10日作出的黄政复决〔2019〕26号行政复议决定。

　　案件受理费50元，由被告黄山市屯溪区人民政府、黄山市人民政府各负担25元。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判长郑刚

　　审判员邹有春

　　审判员蒋薇

　　法官助理汪权峰

　　书记员汪浩

　　2019-11-29

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，老百姓在遇到问题时会先向有关部门投诉、举报，甚至是信访，并不会第一时间提起行政诉讼，尤其是与征地拆迁相关的问题。

　　但是与征地拆迁相关的问题，向相关部门投诉、举报，甚至是信访基本上会石沉大海，不会有一个相对来说对被征收人有利的结果。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的房屋征收补偿决定类的判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的征收拆迁律师。