鸠江区人民政府行政复议决定书

　　(鸠行复决〔2023〕031号)

　　被申请人：芜湖市鸠江区卫生健康委员会，住所地芜湖市鸠江区官陡街道南四楼。

　　负责人：何俊，主任。

　　申请人芜湖xxx综合门诊部因不服被申请人芜湖市鸠江区卫生健康委员会作出的皖芜鸠卫医罚[2023]x号《行政处罚决定书》，向本机关申请行政复议。本机关于2023年6月10日依法受理，因本案情况复杂，经本机关负责人批准，本案审理期限延长一个月，现已审理终结。

　　申请人请求：要求撤销被申请人于2023年4月10日作出的皖芜鸠卫医罚[2023]x号《行政处罚决定书》所列的所有的处罚决定。

　　申请人称，一、《医疗机构管理条例》第二十八条规定： 医疗机构不得使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作。《医疗机构管理条例》第四十八条规定： 违反本条例第二十八条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可处以 5000 元以下的罚款情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。郑xx医生 2014 年取得执业医师资格，2022 年取得主治医师资格，2021年9月份已有7年执业医师资格，不存在使用非卫生技术人员从事医疗专业技术服务的问题。二、《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款规定，任用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，责令其立即改正，并可处以三千元以下的罚款;有下列情形之一的，处以三千元以上五千元以下罚款，并可以吊销其《医疗机构执业许可证》:(一)任用两名以上非卫生技术人员从事诊疗活动;(二)任用的非卫生技术人员给患者造成伤害。医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理。回归到事件的起因，在本事件中 1.不属于任用非卫生技术人员从事诊疗活动的情形：本案医疗纠纷芜湖市医学会已受理，经审核，发现患者家属提供证据不成立，驳回诉求，患者高xx的死亡是自身疾病导致的，没有证据表明与医疗行为有关，所以也不属于违反给患者造成损害的条款。2.我部有鸠江区卫健委批准设置的急诊科室，根据《急诊科建设与管理指南(试行)》(卫医政发 (2009) 50 号) 文第十六条规定，急诊科医师应当具备三年以上临床工作经验，郑xx医生已有 7 年临床工作经验，符合这条规定。也不符合医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的行为。3.郑xx医生在对患者诊断前只知患者要求急诊，初诊后发现患者病情严重，这里无法检查治疗，立即要求患者到大医院，即使在受患者家属威胁情况下，迫不得已开了药，也属于《医疗机构管理条例实施细则》第八十条“除急诊和急救外，医疗机构诊疗活动超出登记的诊疗科目范围，况且本机构业务范围也包括急诊业务，所以不存在超范围以外的内科诊疗活动行为”。2021年9月22日下午15时40 分郑xx医生对已经死亡的患者抢救活动结束，在抢救过程中，其女儿和其他亲属已到门诊部，抢救结束后，死者亲属陆续到达现场，并有人开始辱骂，场面极为混乱，在此段时间里郑xx医生根本没有条件补记抢救记录。17时19分左右，沈巷派出所民警赶到现场，郑xx医生在现场秩序稍稳定后(即 18 时 20 分左右)开始补记抢救记录病历，并将补记的抢救记录交给被申请人工作人员张翔翻看，但该份抢救记录并未被申请人工作人员带走。现以未按《病历书写规范》补记抢救记录的规定作出行政处罚，是不符合实际情况的。故依法申请行政复议，要求复议机关撤销《行政处罚决定书》皖芜鸠卫医罚[2023]x号。

　　申请人向本机关提交证据材料如下：1.事故发生时《医疗机构许可证副本》;2.郑xx《医师执业证书》;3.《芜湖xxx医院处方笺》;4.《抢救记录》;5.《证明》;6.《芜湖xxx综合门诊部高xx就诊过程监控录像时间记录》;7.《关于高xx医疗纠纷的陈述与答辩》;8.《医疗事故技术鉴定不予受理通知书》;9.《行政处罚事先告知书》;10.《行政处罚决定书》。

　　被申请人称，一、2022 年12月5日上午举报投诉人高xx来我委投诉称：芜湖xxx综合门诊部郑xx治疗高xx，后高xx死亡一事。现场诉求：1.芜湖xxx综合门诊部在我叔叔高xx死亡时没有出具死亡证明;2.芜湖xxx综合门诊部没有出具病历及抢救记录;3、郑xx的执业医师执业证书上的执业类别范围是临床儿科专业，涉嫌从事本专业以外的诊疗活动，望处理。二、鸠江区卫生健康委员会执法人员于2022 年12月12 日经调查该门诊部未能提供抢救记录，经调查投诉人高xx提供一张《芜湖xxx医院处方笺》，该处方笺(姓名为高xx，性别男，年龄 66 岁，日期为 2021年9月28日，其中“9”和“8”都有改动痕迹) 记录内容为：突发呼吸困难，口唇青紫，立即按压心脏，吸氧、针灸、肾上腺素一支立即肌注，书写人郑xx。经查看《芜湖xxx综合门诊部病历卡》可见于 2021 年9月22日由医师郑xx书写的一张内容为： 姓名：高xx，性别：男，年龄：68岁，婚姻：已婚，职业： 务农等字样病历;门诊日志上可见有于“9.22”高xx的登记信息。经查该郑xx执业范围为儿科专业，执业类别为临床，主执业地点为芜湖xxx门诊部。因为违法行为的发生时间为2021年9月22日，根据《行政处罚法》第三十七条“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的”规定，我们只能适用以前的《医疗机构管理条例》进行处理。芜湖xxx综合门诊部违反了《医疗机构管理条例》第二十八条、《医疗纠纷预防和处理条例》第十五条第二款的规定。三、依据《医疗机构管理条例》第四十八条及《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款(医疗机构使用卫生技术人员从事本专业以外的诊疗活动的，按使用非卫生技术人员处理。)、《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条第四项的规定，区卫健委于 2023 年1月19日经集体合议及卫生行政执法事项审批，已于 2023 年2月6 日向当事人送达了“芜湖xxx综合门诊部使用卫生技术人员郑xx(执业类别为临床，执业范围为儿科专业) 从事本专业以外的内科诊疗活动行为处以人民币叁仟元整;未按《病历书写基本规范》的规定补记抢救记录的行为处以警告，壹万元罚款的行政处罚;合并处以警告，人民币壹万叁仟元整罚款的行政处罚。”的皖芜鸠卫医罚告 (2023)1号《行政处罚事先告知书》及听证告知。当事人于2023年2月8日申请听证，我委于2023年2月22日向当事人送达了《行政处罚听证通知书》，书面告知当事人于2023年3月3日在区卫健委四楼会议室举行听证，将听证事宜在政府网站及区卫健委大门入口处予以公告。2023 年3月3日如期在区卫健委四楼会议室举行听证，听证人员在充分听取双方意见后。听证人员认为根据当时郑xx开具的门诊处方上的药品，高xx来就诊时不属于急诊范畴;虽然《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款的规定中有“并可”字样，但根据我区以往的案例，此类违法行为均予以处罚，本着公平公正原则，本案的此类违法行为也必须予以处罚。经过综合评议提出的听证意见为“芜湖xxx综合门诊部使用卫生技术人员郑xx (执业类别为临床，执业范围为儿科专业)，从事本专业以外的内科诊疗活动行为处以人民币叁仟元整;未按《病历书写基本规范》的规定补记抢救记录的行为处以警告，壹万元罚款的行政处罚;合并处以警告，人民币壹万叁仟元整罚款的行政处罚。”听证后经主任办公会讨论后同意听证人员作出的听证意见。因案情复杂且两会期间维稳的需要，向市卫健委申请延长办案期限，后经批准同意。经卫生行政执法事项审批给予芜湖xxx综合门诊部上述行政处罚。我委于2023 年4月11日向芜湖xxx综合门诊部留置送达了皖芜鸠卫医罚 (2023)1号《行政处罚决定书》，并告知其享有行政复议及行政诉讼权利;于下午电话告知举报人高xx处理结果。四、具以上事实、证据、依据及我委办案程序具无违法违规现象，请求复议机关驳回申请人的复议申请，维持我委的行政处罚决定。

　　被申请人向本机关提交证据如下：1.《举报投诉处理情况登记表》;2.《询问笔录》;3、被申请人调查时申请人提供的《医疗机构许可证副本》及郑xx《医师执业证书》;4.《芜湖xxx医院处方笺》《门诊部病历卡》《门诊日志登记表》;5.《投诉书》及高xx身份证复印件;6.《关于高xx医疗纠纷的陈述与答辩》《芜湖xxx综合门诊部高xx就诊过程监控录像时间记录》;7.《行政处罚事先告知书》;8.《要求听证申请》《行政处罚听证通知书》《卫生行政处罚听证公告》《听证笔录》《听证意见书》;9.《申请延长办案期限审批报告书》《关于同意延长芜湖xxx综合门诊部使用卫生技术人员从事本专业以外诊疗活动案办理时限的批复》;10.《处罚决定书》《送达回执》。

　　本机关经审查查明，2021年9月22日14时15分，患者高xx因胸口疼痛，在配偶强之兰及女儿高x陪同下前往申请人芜湖xxx综合门诊部处就诊。医师郑xx接诊后开具维生素B1、布洛芬片、复方丹参片等口服药物，14时32分患者高xx口服药物后走出门诊部在候诊区长凳坐下，14时34分患者高xx在配偶搀扶下前进入申请人处病房内，14时41分患者配偶向医师郑xx求救，14时42分郑xx前往病房对患者紧急采取静脉注射肾上腺素等药物、输氧、人工呼吸等抢救措施，但患者高xx因抢救无效死亡。

　　2021年12月31日，芜湖市医学会出具《芜湖市医学会医疗事故技术鉴定不予受理通知书》，表示申请人与死者代理人共同申请的医疗事故技术鉴定，鉴于医患双方提交的鉴定材料不能满足鉴定需要，对本例医疗事故技术鉴定不予受理。

　　2022年12月5日，死者高xx侄女高xx就芜湖xxx综合门诊部郑xx治疗高xx，后高xx死亡一事向被申请人提出投诉举报，诉求包括：1.对xxx医院此次医疗纠纷依法调查并作出处罚;2.医疗纠纷涉事人郑xx提供其医师资格证执业医师资质证，提供其所在医院资质证，在诊疗过程中违反《诊疗规范》的行为和造成后果进行处罚;3.对死亡患者家属依法进行赔偿。当日，被申请人执法人员对高xx进行询问调查。

　　2022年12月12日，被申请人依法立案处理并就高xx死亡一事对郑xx进行询问调查。同时，被申请人调取了《芜湖xxx医院处方筏》《芜湖xxx综合门诊部病历卡》、郑xx的执业证、芜湖xxx综合门诊部的登记证书。经查，郑xx执业类别为临床，执业范围为儿科专业，执业地点为芜湖xxx门诊部，2021年12月3日变更至芜湖xxx医院。事故发生时，申请人持有医疗机构证照有效期为2017年7月7日至2022年7月6日，诊疗科目为急诊科、内科、外科、儿科、中医科、医学检验科。2021年9月22日高xx经郑xx抢救无效死亡时，郑xx当日未书写抢救记录。

　　2023 年2月6日，被申请人通过留置送达的方式向申请人送达了皖芜鸠卫医罚告 (2023)1号《行政处罚事先告知书》，告知申请人因使用卫生技术人员郑xx(执业类别为临床，执业范围为儿科专业) 从事本专业以外的内科诊疗活动行为处以责令立即改正、人民币叁仟元整的行政处罚;未按《病历书写基本规范》的规定补记抢救记录的行为处以警告、壹万元罚款的行政处罚;合并处以立即改正，警告，人民币壹万叁仟元整罚款的行政处罚。同时告知，可依法申请听证。

　　2023年2月8日，申请人向被申请人申请听证。

　　2023年3月3日，在芜湖市鸠江区官陡街道办事处大院南楼四楼举行听证，申请人代理人安徽金亚太(芜湖)律师事务所胡xx律师及被申请人卫生健康行政执法人员王世勇、王骏承出席参与听证。

　　2023年3月2日，因本案案情重大复杂，被申请人向芜湖市卫生健康委员会申请延长案件办理期限，芜湖市卫生健康委员会于2023年3月10日批准延长办案期限至2023年4月11日。

　　2023年4月10日，被申请人出具《行政处罚决定书》皖芜鸠卫医罚[2023]x号，表示申请人因于2021年9月22日使用卫生技术人员郑xx(执业类别为临床，执业范围为儿科专业) 从事本专业以外的内科诊疗活动和未按《病历书写基本规范》的规定补记抢救记录的行为，违反《医疗机构管理条例》第二十八条、《医疗纠纷预防和处理条例》第十五条第二款的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十八条及《医疗机构管理条例实施细则》第八十一条第二款、《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条第四项之规定，决定分别处以人民币叁仟元整罚款和警告、人民币壹万元罚款的行政处罚;合并处以警告，人民币壹万叁仟元整罚款的行政处罚。同时告知如对本处罚决定不服的，可自接到本决定书之日起60日内向芜湖市卫生健康委员会或鸠江区人民政府行政复议机构申请复议，或者在6个月内向芜湖市鸠江区人民法院提起行政诉讼。

　　2023年4月11日，被申请人通过留置送达方式向申请人送达皖芜鸠卫医罚[2023]x号《行政处罚决定书》。

　　本机关认为：

　　一、行政处罚主体适格。依据《行政处罚法》第十七条“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”及《卫生行政处罚程序》第六条“县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件。”的规定，被申请人芜湖市鸠江区卫生健康委员会有权对其管辖的区域内的卫生机构行使卫生行政处罚权，主体适格。

　　二、行政处罚违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条规定“有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：(一)涉及重大公共利益的;(二)直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的;(三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的;(四)法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。”本案行政处罚决定直接关系当事人重大权益，且经过听证程序，应当进行法制审核。被申请人未提供证据证明其作出行政处罚决定之前依法进行了法制审核，视为没有进行法制审核，违反了上述法律规定，故其作出行政处罚决定违反法定程序。

　　综上所述，被申请人作出的皖芜鸠卫医罚[2023]x号《行政处罚决定书》违反法定程序。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项之规定，本机关决定：

　　撤销芜湖市鸠江区卫生健康委员会作出的皖芜鸠卫医罚[2023]x号《行政处罚决定书》，同时限令芜湖市鸠江区卫生健康委员会在90日内重新作出决定。

　　申请人如不服本决定，可以自收到本决定书之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

　　二〇二三年九月四日

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　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

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　　其一，行政复议的期限一般为两个月，实践中有延期之情况，但不是很多。两个月后，复议决定下来了。如果你胜了，你就无需再向法院起诉。而对方行政机关败了，也不能向法院起诉。这意味着，如果行政复议你赢了，你就直接赢了，根本不需要像直接走行政诉讼那样漫长的路程。

　　其二，行政复议绝大部分案件是实行书面审理的。这就意味着你不需要为了开庭而奔波。行政复议对于原告(申请人)的好处还是比较明显的。

　　其三，行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

　　第一，必须掌握扎实的行政复议(诉讼)技术。

　　这要求原告掌握行政复议(行政诉讼)的系统理论并具有丰富的实战经验而不是只看懂了几个法律条文。实践中，很多当事人就是因为自己随便看了看法律条文然后自己去提起了行政复议，最终搞得“出师未捷身先死”。陈丹丹律师接触的案件太多了，有些案件本来是可以胜的，却因为当事人自己的一知半解(实为误解)好好的断送了光明前程。事后陈丹丹律师想给他们补救都觉得很难。

　　第二，要有丰富的实践经验以及由此产生的预见力、洞察力。

　　因为复议案件不开庭，所以你需要能够预见到对方可能会提出怎样的答辩以及复议审案人员如何思考焦点问题，并进而作相应的准备。

　　第三，新修订的《行政复议法》第一条规定将行政复议作为化解行政争议的主渠道，有些行政案件规定了复议前置，换句话说就是必须先行政复议，对复议决定不服，才能去法院诉讼。

　　为此，陈丹丹律师在此网站，整理已经生效的行政复议决定书，给有需要的人提供参考。