合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2020〕415号

　　复议请求：申请人不服被申请人2020年12月2日作出的合公受(2020)106《投诉不予受理通知书》，向本机关申请行政复议，请求：1.撤销该通知书;2.确认申请人为“包河区2021年老旧小区改造设计项目”中标人或者该项目重新招、投标;3.确认第三人安徽诚信项目管理有限公司在招标人委托范围内，编制的招标文件内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则。本机关依法受理，现已审理终结。

　　申请人称：2020年10月28日，第三人合肥市包河区住房和城乡建设局委托第三人安徽诚信项目管理有限公司对“包河区2021年老旧小区改造设计项目”对外公开招标，其招标文件“投标人须知前附表--附录5资格审查条件(项目负责人最低要求)规定：“10.5 其他(1)项目负责人必须是投标人本单位工作人……“附录5资格审查条件(2)项目负责人必须是本单位人员(提供投标人所属社保机构出具的拟委任的项目负责人自2020年6月1日(含)以来任意连续3个月的社保缴费证明或其他能够证明拟委任的项目负责人参加社保的有效证明材料，项目负责人的社会保险的缴纳单位应当是投标人或者投标人不具备独立法人资格的分支机构)”。招投标文件还就其他事项作了规定。申请人作为投标人参与竞标，经评标公示，认定投标人初步评审不通过，申请人于2020年11月19日即向安徽诚信项目管理有限公司提出书面异议，11月23日安徽诚信项目管理有限公司作出《异议答复》。11月27日，申请人又向被申请人合肥市公共资源交易监督管理局提出《投诉》。2020年12月2日，被申请人合肥市公共资源交易监督管理局作出《投诉不予受理通知书》。申请人提供的投标文件第15页中明确说明了申请人合肥工业大学设计院(集团)有限公司(下称“工大设计院”)由合肥工业大学资产经营有限公司(下称“资产经营公司”) 100%控股，而资产经营公司则由事业单位法人合肥工业大学100%控股，因此投标人工大设计院系由合肥工业大学间接100%控股。在评审询标过程中，投标人再次澄清“投标人系合肥工业大学全资公司，主要公司领导人均为学校事业编制，社保由合肥工业大学缴纳，张彤阳同志系投标人合肥工业大学设计院(集团)有限公司党总支书记、公司副总经理”，并补充合肥工业大学委派张彤阳同志到合肥工业大学设计院(集团)有限公司担任副总经理的任免通知(合工大政发[2020] 81号文)。另，申请人投标文件222页《合肥市包河区席井复建点项目设计》项目负责人为张彤阳、投标文件244页《蜀山区2017- 2018年老旧小区环境综合整治设计》项目负责人为张彤阳、投标文件253页《2020年瑶海区老旧小区环境综合整治(第二批项目：东坡雅筑等5个小区)》项目负责人张彤阳，上述申请人投标文件中的业绩项目均为政府采购项目，张彤阳作为项目负责人，系申请人本单位人员。评标委员会采用不合理的审查标准“提供投标人所属社保机构出具的拟委任的项目负责人自2020年6月1日(含)以来任意连续3个月的社保缴费证明或其他能够证明拟委任的项目负责人参加社保的有效证明材料，项目负责人的社会保险的缴纳单位应当是投标人或者投标人不具备独立法人资格的分支机构”认定投标人初步评审不通过。招标代理机构在其从业行为中不同项目采用的如上同一款资格审查条件及审查标准限制排斥了依法建立的、工作人员为事业编制的企业合法参与投标，说明该资格审查条件的审查标准不合理，且招标代理机构在应当知道审查标准不合理后，不予改正。如“中国科学技术大学高新园区(一期)三栋学科楼、行政与师生服务中心及室外工程第三方检测项目”(项目编号：2020BFGBZ02339)招标文件限制了依法建立的、工作人员为事业编制的企业合法参与投标。后2020年10月27日对招标文件予以澄清修改，补疑中，投标人项目的人员为事业编制人员的，提供其具有直接隶属关系的单位缴纳的医疗保险证明材料，招标代理机构安徽诚信项目管理有限公司即予以认可为投标人本单位人员。如“新站高新区护城路(漾河路东方大道)道路工程第三方检测项目”(项目编号： 2020BFXBZ02604) 招标文件限制了依法建立的、工作人员为事业编制的企业。后2020年10月16日对招标文件予以澄清修改，补疑中，投标人为高等院校全资的国有检测企业，公司领导管理层为学校教职工，由学校任命委派，社保(医保)也由学校统一购买，对此类人员，投标人单位提供人事关系证明及学校缴纳的医保证明材料，招标代理机构安徽诚信项目管理有限公司即予以认可为投标人本单位人员，这样的情况还有很多。招标代理机构在其从业行为中不同项目采用的如上同一款不合理资格审查条件及审查标准存在重大缺陷，造成不同项目评标委员会对同一事实认定前后矛盾。如10月13日开标的“合肥运河新城西城丁香苑安置小区方案及施工图设计项目”(项目编号： 2020BFSBZ02441)招标文件中，投标人须知前附表-附录5资格审查条件(项目负责人最低要求)与本项目一致：“项目负责人必须是本单位人员(提供投标人所属社保机构出具的拟委任的项目负责人(2019 年12月1日以来任意一个月)社保缴费证明或其他能够证明拟委任的项目负责人参加社保的有效证明材料，项目负责人的社会保险的缴纳单位应当是投标人或者投标人不具备独立法人资格的分支机构)”，期间招标代理机构未对以上条款作出澄清和修改。投标文件中申请人提供的项目负责人也为张彤阳，安徽诚信项目管理有限公司及招标人、评标委员会均予以认可为本单位人员。但在本次招标活动中，我司本着合法交易的目的，安排同一位项目负责人，按同样要求提供与本次投标文件一致的项目负责人证明材料，评标委员会却认定“合肥工业大学并非投标人不具备独立法人资格的分支机构，不满足招标文件商务及技术文件初步评审标准中资格评审标准的项目负责人要求，初步评审不通过”，评审标准前后矛盾。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第五十五条质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门门投诉。申请人2020年11月24日收到《异议答复》，11月27日向被申请人《投诉》，但被申请人没有任何调查及取证，直接以投诉事项超过投诉时效，不予受理。根据相关法律规定，被申请人作出的行政决定，明显违背事实，不符合相关法律规定，依法应予撤销，同时应确认申请人确认申请人为“包河区2021年老旧小区改造设计项目”中标人或者该项目重新招、投标，据上，申请人为维护申请人合法权益，特向贵府申请行政复议。

　　被申请人书面答复称：一、复议申请人系针对招标文件进行投诉，已经超过投诉时效：1.复议申请人向被申请人提交的投诉书中，明确写明投诉事项为“安徽诚信项目管理有限公司在招标人委托范围内，编制的招标文件内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则。资格审查条件……设置不合理，限制、排斥潜在投标人或者投标人”，投诉请求为“代理机构在委托范围编制的招标文件内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响投标人投标，应当在修改招标文件后重新招标”，其投诉内容均指向案涉项目招标文件本身，是对招标文件的投诉。2.《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”条例第二十二条规定：“ 对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复。”根据前述规定，投标人或者其他利害关系人如认为招标文件违反法律法规，应当先在投标截止时间10日前提出异议，再于异议答复期满后10日内提出投诉。3.案涉项目于2020年10月28日发布招标公告，确定投标截止时间为2020年11月17日10时30分，故此，如复议申请人对招标文件有异议，应当先于2020年11月7日前提出异议，然后在3日答复期满后10日内提出投诉，即投诉期限最长至2020年11月20日届满。但在案涉项目中，复议申请人未在法定期限内就招标文件提出异议，而是按照招标文件要求参与了投标，并且直至2020年11月27日才向被申请人提出投诉，明显超过了法律规定的投诉期限。综上，复议申请人的投诉是针对招标文件的投诉，已经明显超过投诉时效，被申请人认定事实清楚，依据充分。二、被申请人不予受理投诉，于法有据。1.被申请人是公共资源交易活动的监督管理机关，根据《合肥市公共资源交易管理条例》第六条规定，对合肥市行政区域内公共资源交易实行统一监督管理，包括受理公共资源交易中的投诉，依法查处公共资源交易中的违法行为，实施公共资源交易信用管理和联合奖惩等。2.《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条：“有下列情形之一的投诉， 不予受理： (四) 超过投诉时效的”。故此，被申请人决定不予受理复议申请人的投诉，完全符合相关规定。综上，被申请人作出的合公受(2020) 106 号《投诉不予受理通知书》认定事实清楚、适用依据正确，故提请复议机关依法决定予以维持。

　　经审理查明：合肥市包河区住房和城乡建设局委托安徽诚信项目管理有限公司就“包河区2021年老旧小区改造设计项目”对外公开招标，招标公告于2020年10月28日发出，确定的投标截止时间为2020年11月17日10时30分。申请人作为投标人参与竞标，经评标公示，被认定初步评审不通过。申请人认为：①安徽诚信项目管理有限公司、评标委员会及招标人对申请人投标文件中“项目负责人张彤阳社保由合肥工业大学缴纳，不是本项目投标人合肥工业大学设计院(集团)有限公司单位人员”，从而否定申请人初审资格的评标结果存在明显事实认定错误;②招标代理机构安徽诚信项目管理有限公司在其从业行为中，编制的项目招标文件对同一实质性内容及条文的解释、执行标准前后不一致，违背公开、公平、公正的原则，造成善意第三方的权利损失。故于2020年11月19日向安徽诚信项目管理有限公司提出异议。2020年11月23日安徽诚信项目管理有限公司作出《异议答复》，未采纳申请人的异议。2020年11月27日，申请人向被申请人提出投诉，内容为：“安徽诚信项目管理有限公司在招标人委托范围内，编制的招标文件内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则。资格审查条件‘项目负责人必须是投标人本单位工作人员’采用的审查标准‘提供投标人所属社保机构出具的拟委任的项目负责人自2020年6月1日(含)以来任意连续3个月的社保缴费证明或其他能够证明拟委任的项目负责人参加社保的有效证明材料，项目负责人的社会保险的缴纳单位应当是投标人或者投标人不具备独立法人资格的分支机构’设置不合理，限制、排斥潜在投标人或者投标人。”2020年12月2日，被申请人依据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第(四)项的规定，认定申请人投诉已经超出法定期限，作出系争《投诉不予受理通知书》并送达申请人。

　　本机关认为：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”就本案来说，本机关只审理被申请人作出《投诉不予受理通知书》的具体行政行为是否合法。关于招标文件是否合法、申请人是否应当中标、或者案涉项目是否应当重新招标，被申请人的具体行政行为均未涉及，本机关也就不能越过被申请人对这些问题作出评判，故申请人的第2、3项复议请求不属于本案的审理范围。二、根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。”条例第二十二条规定：“对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复。”本案中，申请人向被申请人投诉的内容是认为招标文件不公平、不公正，限制、排斥了投标人，因此属于对招标文件有异议，应当先经过异议程序之后，才能启动投诉程序。案涉项目投标截止时间为2020年11月17日10时30分，因此，申请人对招标文件的异议，应当在2020年11月7日前提出。本案中，申请人于2020年11月19日向安徽诚信项目管理有限公司提出异议，在时间上已经超出了法律规定的期限。在这种情况下，申请人已经丧失了异议权，自然也就丧失了后续的投诉权。安徽诚信项目管理有限公司没有严格按照相关法律法规的规定，接收了申请人的异议并作出了答复，本机关认为申请人并不能因此重新获得已经丧失的投诉权。三、根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第(六)项规定：“有下列情形之一的投诉，不予受理……(六)投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的。”本案中，申请人没有在法定的期限内提出异议，属于投诉不予受理之情形，因此被申请人作出不予受理的决定是正确的。但被申请人适用法律依据为《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第(四)项，本机关认为法律适用不当。四、被申请人收到申请人的投诉后，及时作出《投诉不予受理通知书》并予送达，程序上符合法律规定。

　　综上，被申请人作出的行政行为事实清楚、程序合法、结论正确，但法律适用不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第2目之规定，本机关决定：变更被申请人作出合公受(2020)106《投诉不予受理通知书》的法律依据。

　　申请人若对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内按照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2021年2月4日

　　附相关法律条文：

　　一、《中华人民共和国行政复议法》第二条：

　　公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。

　　二、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第六十条：

　　投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向有关行政监督部门投诉。

　　就本条例第二十二条、第四十四条、第五十四条规定事项投诉的，应当先向招标人提出异议，异议答复期间不计算在前款规定的期限内。

　　三、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第二十二条规定：

　　潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出;对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内作出答复;作出答复前，应当暂停招标投标活动。

　　四、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十二条第(六)项：

　　有下列情形之一的投诉，不予受理：

　　……

　　(六)投诉事项应先提出异议没有提出异议、已进入行政复议或行政诉讼程序的。

　　五、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第2目：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　……

　　(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

　　……

　　2.适用依据错误的。

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　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

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　　其一，行政复议的期限一般为两个月，实践中有延期之情况，但不是很多。两个月后，复议决定下来了。如果你胜了，你就无需再向法院起诉。而对方行政机关败了，也不能向法院起诉。这意味着，如果行政复议你赢了，你就直接赢了，根本不需要像直接走行政诉讼那样漫长的路程。

　　其二，行政复议绝大部分案件是实行书面审理的。这就意味着你不需要为了开庭而奔波。行政复议对于原告(申请人)的好处还是比较明显的。

　　其三，行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

　　第一，必须掌握扎实的行政复议(诉讼)技术。

　　这要求原告掌握行政复议(行政诉讼)的系统理论并具有丰富的实战经验而不是只看懂了几个法律条文。实践中，很多当事人就是因为自己随便看了看法律条文然后自己去提起了行政复议，最终搞得“出师未捷身先死”。陈丹丹律师接触的案件太多了，有些案件本来是可以胜的，却因为当事人自己的一知半解(实为误解)好好的断送了光明前程。事后陈丹丹律师想给他们补救都觉得很难。

　　第二，要有丰富的实践经验以及由此产生的预见力、洞察力。

　　因为复议案件不开庭，所以你需要能够预见到对方可能会提出怎样的答辩以及复议审案人员如何思考焦点问题，并进而作相应的准备。

　　第三，新修订的《行政复议法》第一条规定将行政复议作为化解行政争议的主渠道，有些行政案件规定了复议前置，换句话说就是必须先行政复议，对复议决定不服，才能去法院诉讼。

　　为此，陈丹丹律师在此网站，整理已经生效的行政复议决定书，给有需要的人提供参考。