合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2020〕187号

　　复议请求：申请人不服被申请人2018年10月15日作出的合国土经开征案[2018]9号《征地补偿安置方案公告》所公布的补偿安置方案，向本机关申请行政复议，请求确认该方案违法。本机关依法受理，现已审理终结。

　　申请人称：申请人房屋于2008年拆迁，承包地荒芜多年。相关部门于2009、2010、2011、2018 年，先后对六个社居委村民陆续进行了房屋安置。2020年6月18日申请人依合自然资规公开[2020] 77号获得：合国土经开征案[2018] 9号、皖政地[2018] 650号。申请人认为，被申请人作出的合国土经开征案[2018]9号(以下简称经开征9号)，系具体行政行为，与申请人有着直接的利害关系，侵犯了申请人的合法权益。

　　一、经开征9号系具体行政行为。《土地管理法实施条例》第25条第3款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”原国土资源部发布的《征收土地公告办法》第15条规定：“因未按照依法批准的征收土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市县人民政府协调;协调不成的，由上级人民政府裁决。”国务院发布国发[2004] 28号明确要求：“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。”原国土部印发国土资发[2006] 133号明确指出：“协调裁决的范围主要有：对市县人民政府批准的征地补偿安置方案有异议的。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法[2011] 35号)虽将裁决改为复议，但仍明确“被征地集体经济组织和农民对有关市县人民政府批准的征地补偿安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”从而将整个补偿安置方案，而非仅仅是狭义的补偿标准纳入了新的复议制度当中。不难看出，征地补偿安置裁决机制的处理对象，并不限于狭义的补偿安置标准。事实上，包括对征地补偿和安置对象的确定、本集体经济组织被征收土地的地类和人均耕地面积等在内的整个征地补偿和安置方案争议，均可以纳入征地补偿安置争议协调和裁决制度以及行政复议途径解决。综合以上，究其根本，《土地管理法实施条例》第25条第3款设立征地补偿裁决制度的主要目的就是通过裁决保障被征收人依法获得补偿安置的实体权利，而被征收人被征收土地的地类和面积、是否具有获得补偿安置的资格，以及补偿安置的方式和途径的合法与否，显然都是确定补偿安置利益的核心要素。这些要素对确定具体补偿标准至关重要。缺少这些要素，征地补偿便无从谈起，因此，它们与土地补偿费等各项费用的标准、数额等均属于实质意义上的“补偿安置标准”，从而，应当纳入协调裁决和复议的范畴。具体到本案，对申请人征收安置、补偿利益产生影响的实质就是业已批准的经开征9号，故经开征9号属于与申请人有直接法律利害关系的具体行政行为。

　　二、被申请人作出该具体行政行为，没有切实履行依法进行公告的法定职责，剥夺了申请人的知情权、听证权、监督权。《土地管理法》及其实施条例、《安徽省实施土地管理法办法》、《征收土地公告办法》(原国土部第10号令)等法律法规规范性文件规定，农村集体土地的征收应在土地管理部门得到征收集体土地的批文之后，立即启动集体土地征收补偿的实施程序。《征收土地公告办法》第4条规定：“被征收土地所在地市县级人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。”第7条规定：“有关市县级人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内已被征收土地的所有权人为单位拟定征地补偿、安置方案并予以公告。”涉案土地征收皖政地[2018] 712号批准时间为2018年9月26日，被申请人作出的经开征9号下达时间为2018年10月15日，显然，被申请人未能在征地批文下达之日起10个工作日内进行征收土地公告。国土资发[2004]238号、国办发明电[2010]15号、国土资电发[2011]72号均明确规定了国土资源部门履行征地依法报批前的告知行为是国务院规定的征地行为的必经程序，是法律法规要求国土资源部门必须履行的强制义务，是国土资源部门在实施征地行为中遵循依法行政的必要条件，是农村集体经济组织和被征地农民在征地行为中享有知情权、征收活动意思表达权、征收参与权、征收监督权的有力保障。

　　三、被申请人没有依法支付土地补偿费。尽管被申请人依据皖政地[2015] 24号的规定，将申请人所在地征地片区综合地价(87800/亩) 进行了核算和公布，但包括申请人在内的被征收村民至今没有收到该笔土地补偿费，被申请人的核算和标注成了“空头支票”。农村集体经济组织作为我国农村集体土地所有权和使用权的合法主体，早已被《宪法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》予以确认。土地承包经营权属用益物权，是物权的一种，是承包合同生效时即依法取得。土地补偿费既有生存性质，又有财产权性质，该法定权利不容剥夺。《物权法》第42条第2款和4款、《土地管理法实施条例》第26条、国土资发[2004] 238号、皖国土资[2010] 245号和[2011]1号、合政[2017] 181号等法律法规规范性文件均有明确的规定。

　　四、被申请人剥夺了申请人的行政救济权和司法救济权。被申请人作出的经开征9号没有告知申请人依法享有的行政救济权和司法救济权。《行政复议法实施条例》第17条规定：“行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。”国发[2011] 35号令已将征地补偿安置标准争议解决方式改为行政复议，被申请人违反该制度的规定，没有列举该法定事项，剥夺了申请人行政救济和司法救济的权利。

　　五、被申请人剥夺了申请人之子的宅基地征收补偿权。《安徽省实施土地管理法办法》规定我省农村村民一户一宅制度。原《土地管理法》及其实施条例对于除了耕地以外其他地上附着物的具体补偿方式和标准，授权由各省级人民政府根据实际情况，因地制宜加以制定，修改后的土地管理法仍完整吸收。原土地管理法第47条第1款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给与补偿。”《物权法》第42条第3款规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”第117、118条更是明确规定农村宅基地使用权属于典型的用益物权。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004] 28号)明确指出：“县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面关于深化改革若干重大问题的决定》提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”的战略构想。2018 年中央一号文件 《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确指出宅基修改后的《土地管理法》第48条对此更加明确规定：对农村村民住宅的征收，应当按照先补偿、后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，保障农村村民居住的权利和合法的财产权益。体现出立法在补偿安置过程中对这种物权属性及其相应的补偿安置的特别关照。除前文列举的法律法规外，国发办[2010] 15号、中纪办[2011]8号、皖办电[2010] 45号、法释[2011] 20号均有明确规定。

　　综上，被申请人作出的合国土经开征案[2018] 9号，无论从实体或程序上，均违反法律法规规定，严重侵犯了申请人的合法权益，应依法确认违法。依据《行政复议法实施条例》第33条的规定，请求贵机关派员赴涉案所在地实际调查后，采取听证的方式审理本案。

　　被申请人书面答复称：一、合国土经开征案[2018]9号程序符合法律规定。2018年9月26日，安徽省人民政府批准关于合肥市2018年第25批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复，批准文号皖政地[2018]650号。合肥市人民政府决定征收临湖社区卫前居委会境内集体土地41.8782公顷，用于城市建设。2018年10月15日原合肥市国土资源局根据省政府批复作出《征地补偿安置方案》(合国土经开征案[2018]9号)，将《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》及有关事项进行公开公告。按规定及时将《征地补偿安置方案》在本社居委范围内张贴公布并通知被征地的单位和个人，公示期满15天。2018年11月2日临湖社区卫前居委会出具了《关于征地补偿方案实施情况说明》，说明“被征地群众看后对公告没有提出异议”。

　　二、申请人不是皖政地[2018]650号补偿安置对象。卫俊户3人于2008年8月13日将户口从临湖社区卫前村卫东队017号迁出，户口落至肥西县。2012年10月9日经开区管委会批复同意临湖社居委撤销卫前村民委员会，2014年5月28日合肥市公安局同意临湖社区卫前、岗墩、汤店等3个社居委进行征地转户，办理农转非手续。《征地补偿安置方案》(合国土经开征案[2018]9号)涉及征地补偿安置对象是临湖社区卫前居委会被征地农村集体经济组织成员。故卫俊户不属于合国土经开征案[2018]9号被征地农业人口范围，不是法律上的利害关系人。且实际上2018年9月26日征地批复下达时临湖社区卫前居委会被征地农村集体经济组织成员已经提前完成了征地转户。

　　三、涉及地块补偿费已经发放到位。根据修订前的《中华人民共和国土地管理法》第47条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条第一款之规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，安置补助费应安置职责的主体不同，分别支付给不同主体，并非全部直接支付给个人，由于各项补偿安置费用归属主体不同，有权要求行政机关履行补偿安置的职责主体亦不相同。笼统要求履行征收补偿安置职责不符合法律规定，申请人亦不能就土地补偿费补偿安置费主张直接支付其不具有主体资格。2018年12月24日合肥市国土局通过合肥市财政国库支付中心将案涉批次征地预存款78309137.10元支付到合肥市经济开发区财政局账户。

　　综上，被申请人《征地补偿安置方案》符合法律规定，请市政府依法作出复议决定。

　　经审理查明：根据安徽省人民政府皖政地[2018]650号文件批准，合肥市人民政府征收合肥市蜀山区(经济技术开发区)临湖社区卫前居委会境内集体土地41.8782公顷，用于城市建设。申请人有承包地位于该批次征收范围内。被申请人于2018年10月15日作出系争合国土经开征案[2018]9号《征地补偿安置方案公告》，对征收范围，土地权属、地类及面积，土地补偿费、安置补助费标准、总额及分配，农业人口安置办法，以及被征地组织、农民的权利等进行了公告。2018年11月2日，临湖社区卫前居民委员会出具《关于征地补偿方案实施情况的说明》，表明公告已张贴满15个工作日，没有收到异议。

　　另，根据被申请人提供的公告照片，不能反映公告张贴的时间、地点等。被申请人也未能提供《征地补偿安置方案公告》已经过合肥市人民政府批准的证据。

　　本机关认为：一、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”因此，公告是征地补偿安置的初步方案，发布该方案是为了征求公众意见，属于阶段性、程序性行为，并非终了的、对行政管理相对人产生权利义务影响的行为。但就本案来说，从申请人的真实意思表示来看，其不服的并不是被申请人的公告行为，而是对已经由被申请人组织实施的补偿安置方案不服，因此，本机关认为其复议申请符合法律规定。二、系争征地补偿安置方案对征收范围，土地权属、地类及面积，土地补偿费、安置补助费标准、总额及分配，农业人口安置办法，以及被征地组织、农民的权利等进行了规定，本机关认为内容全面，符合法律规定。三、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，本机关认为，首先，被申请人未能提供系争征地补偿安置方案已经过合肥市人民政府批准的证据，在这种情况下被申请人组织实施了该方案，因此程序上不符合上述规定。其次，从被申请人提供的张贴照片来看，不能反映张贴的时间、地点，不能证明其已充分履行了公告义务。

　　综上，被申请人制定补偿安置方案的行为在程序上不符合法律规定，但该批次征收集体土地涉及公共利益且已组织实施，为避免公共利益受到损失，本机关认为不能对该补偿安置方案予以撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目之规定，本机关决定：确认被申请人作出的系争补偿安置方案违法。

　　申请人若对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内按照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2020年10月23日

　　附相关法律条文：

　　一、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款：

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　　市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……

　　二、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第3目：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　……

　　(三)具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

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　　3.违反法定程序的。

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　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

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　　行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

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