合肥市人民政府行政复议决定书

　　合复决〔2019〕279号

　　复议请求：申请人不服被申请人不履行职责行为，向本机关申请行政复议，请求责令被申请人将第三人占有申请人1.74亩的四块承包地登记确权至申请人名下。本机关依法受理，现已审理终结。

　　申请人称：申请人2018年申请复议过程中，被申请人撤销了颁发给第三人编号为340181108204020046JR的《农村土地承包经营权证》后，申请人多次口头申请，并于2019年5月上旬书面向被申请人申请将第三人占有申请人二轮承包的1.74亩(位于巢湖市黄麓镇跃进村境内桥头东北0.74亩、萝卜塘三地块面积分别为0.22亩、0.32亩、0.46亩)承包地登记确权至申请人名下，但被申请人一直以申请人与第三人就该1.74亩承包地存在纠纷为由不予确权。申请人认为被申请人行为已严重不作为，现依《行政复议法》第六条第(八)项规定申请行政复议，请求复议机关责令被申请人依法履行自己的职责。

　　被申请人书面答复称：一、不履行法定职责须以行政处理为前提。复议申请人曾于2018年提出行政复议申请，要求答复人撤销向第三人方××发放的承包经营权证。答复人经核查认定该证发放中确有违法，故对第三人方××所持经营权证予以撤销。此后，复议申请人并未向本机关提出办理经营权证的申请。我们认为，复议申请人复议请求的本质是答复人不履行法定职责，而不履行法定职责须以行政申请且行政主体拒绝办理或逾期不予办理(即行政处理)为前提，现申请人绕过行政处理径直提出履行相关职责，其请求于法无据，不应支持。

　　二、不履行法定职责须以行政机关存在法定职责为前提。答复人认为，不履行法定职责的另一前提是被诉行政机关负有法定职责。对此，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条明确了实行家庭承包方式颁发经营权证的程序，第十条明确了“农村土地承包经营权证登记簿、承包合同登记及其他材料，由县级以上地方农业行政主管部门管理”，故我们有理由认为答复人并无直接办理承包经营权证的职责。

　　三、承包合同关系是确权发证的前提和基础。农村土地承包经营权证的发放系以承包经营权的存在为基础法律关系的，即确权发证只是有关机关代表国家对基础权利的认可。答复人此前缴销承包经营权证的行为，只是认定向第三人发放经营权证有错误(可能是实体上或程序上)而应予撤销，但不能视同应向复议申请人发证，即使实体应予发放，也必须履行相关程序予以审查。另一方面，根据《村民委员会组织法》之相关规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其与答复人不存在行政隶属关系，故不能替代村委会决定是否签订承包合同。而《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包权适用法律问题的解释》第六条规定，因发包方违法收回、调整承包地、或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷，可以发包方为被告，提起民事诉讼。

　　四、申请人对同一事项重复提出复议申请，浪费行政资源。2019年5月14日，本机关收到合复答[2019]279号《提出答复通知书》，对刘××的复议事项进行答复，2019年6月12日，合肥市人民政府作出《行政复议决定书》驳回了申请人的行政复议申请。

　　综上，被答辩人的诉请明显缺乏事实和法律依据，恳请合肥市人民政府充分考虑本答辩意见，依法驳回原告的复议请求。

　　经审理查明：2019年5月7日，申请人向被申请人法定代表人邮寄申请书，请求被申请人将被第三人占有的1.74亩承包地登记确权至申请人名下。被申请人至申请人提交复议申请时未给予回复，亦未为申请人颁发《农村土地承包经营权证》。

　　本机关认为：根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证，故被申请人是农村土地承包经营权证的发证机关。申请人向被申请人邮寄《申请书》，请求颁发农村土地承包经营权证，被申请人未给予任何回复，本机关认为不符合上述规定。被申请人辩称其未收到申请人的申请，亦无直接办理土地承包经营权证的职责，但根据申请人提交的证据，申请人的土地承包经营权证申请已通过EMS方式邮寄送达，且即使被申请人无直接办理土地承包经营权证的职责，在申请人向其申请办理农村土地承包经营权证时，被申请人至少应当告知申请人向何机关申请办理或办理的具体流程，而不是不予任何回复。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(二)项之规定，本机关决定：责令被申请人收到本决定之日起30日内履行职责。

　　申请人若对本行政复议决定不服，可自接到本行政复议决定书之日起15日内按照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼。

　　2020年1月19日

　　附相关法律条文：

　　一、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条：

　　实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。

　　实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。

　　县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。

　　二、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条：

　　行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：

　　(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持;

　　(二)被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行;

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　　行政法专业律师——陈丹丹律师提醒：

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　　其一，行政复议的期限一般为两个月，实践中有延期之情况，但不是很多。两个月后，复议决定下来了。如果你胜了，你就无需再向法院起诉。而对方行政机关败了，也不能向法院起诉。这意味着，如果行政复议你赢了，你就直接赢了，根本不需要像直接走行政诉讼那样漫长的路程。

　　其二，行政复议绝大部分案件是实行书面审理的。这就意味着你不需要为了开庭而奔波。行政复议对于原告(申请人)的好处还是比较明显的。

　　其三，行政复议的最大特点是不开庭，虽然可以申请听证，但实践中很少，书面审理是常态。书面审理的情况下，原告(申请人)看不到对方的答辩和证据，也无从得知审案人员的心思和观点，这就给原告(申请人)造成了很大的盲区——明枪易躲，暗箭难防。谁知道对方会怎么样?审案人员会怎么想?

　　所以，这就要求原告(申请人)一方有比较高深的法律素养：

　　第一，必须掌握扎实的行政复议(诉讼)技术。

　　这要求原告掌握行政复议(行政诉讼)的系统理论并具有丰富的实战经验而不是只看懂了几个法律条文。实践中，很多当事人就是因为自己随便看了看法律条文然后自己去提起了行政复议，最终搞得“出师未捷身先死”。陈丹丹律师接触的案件太多了，有些案件本来是可以胜的，却因为当事人自己的一知半解(实为误解)好好的断送了光明前程。事后陈丹丹律师想给他们补救都觉得很难。

　　第二，要有丰富的实践经验以及由此产生的预见力、洞察力。

　　因为复议案件不开庭，所以你需要能够预见到对方可能会提出怎样的答辩以及复议审案人员如何思考焦点问题，并进而作相应的准备。

　　第三，新修订的《行政复议法》第一条规定将行政复议作为化解行政争议的主渠道，有些行政案件规定了复议前置，换句话说就是必须先行政复议，对复议决定不服，才能去法院诉讼。

　　为此，陈丹丹律师在此网站，整理已经生效的行政复议决定书，给有需要的人提供参考。