安徽省安庆市中级人民法院

　　(2020)皖08行初94号

　　案由行政征收

　　案件概述

　　原告王社教要求确认被告桐城市人民政府土地行政征收违法，于2020年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月19日立案，因原告的诉讼请求不明确，经本院释明后，原告于2020年5月26日重新提交起诉状，本院向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,并依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告王社教，被告桐城市人民政府的出庭负责人杨竣博及委托代理人袁光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告王社教诉称：由于S465道路建设的需要,被告桐城市人民政府于2019年3月在未签订征地协议,未送达限期拆除通知书,道路未能与住房保持安全距离,补偿款未落实且家中无人的情况下,由公安、城管、嬉子湖镇政府、征收办等相关单位工作人员将原告居住房屋配套的厕所、猪圈、车棚、停车场等附属设施强行拆除,门前宅基地悉数被征(红线与屋脚零距离)，且周边无寸土可用,车辆无处停放,农产品无处晾晒,出入安全无法得到保障,道路施工过程中又给原告的住房造成严重损坏。桐城市人民政府的强征、强拆行为已严重侵犯了原告的居住权。请法院确认桐城市人民政府的强行征收行为违法，并承担本案诉讼费用。

　　原告向本院提交了以下证据：

　　证据一、王社教信访事项处理意见书，证明原告起诉的事实清楚，被告主体适格。

　　证据二、原告的农(居)民建房用地许可证，证明原告房屋的合法性。

　　证据三、土地补偿款银行存单复印件、赵藕庄组S465土地补偿款发放分配表，证明2019年12月土地补偿发放表才开始造表发放，且2020年4月1日才实际落实发放，此时征地行为才完成。

　　证据四、房屋拆除前后图片，证明原告的房屋附属设施拆除事实清楚，与道路没有保持安全距离。

　　证据五、修路征收水泥场的报告。

　　证据六、王社教房屋及附属物估价测算表。

　　证据七、房屋征收补偿安置协议书(未签订)。

　　以上证据证明原告房屋的附属设施是2019年3月被拆的，且2019年8月仍然在丈量水泥地坪面积，证明先拆后征的事实。

　　被告桐城市人民政府辩称：一、原告起诉状中所述不符合客观事实，被告对原告房屋附属设施等依法征收，且原告已实际领取大部分补偿款。原告称2019年3月，被告在未签订征地协议、未送达限期拆除通知书及补偿款未落实的情况下，对原告房屋附属设施强行拆除，与客观事实不符。2017年10月15日，受桐城市嬉子湖镇人民政府委托，嬉子湖镇肖店村委会与原告所在的赵藕庄村民组长朱顺龙签订协议一份，征地补偿款总计46.9759万元。2019年由原告父亲代为签字后，通过打卡发放，原告已实际领取补偿款共计59999.39元。其中：土地补偿款52760.19元;树木及临时用地补偿款5239.2元;地上附着物补偿款2000元。目前，因原告拒绝在房屋附属设施评估报告上签字，致使该项补偿暂未发放。S465工程在征收公告发布前，嬉子湖镇、村两级就进行了一系列政策宣传及动员活动。施工清障过程中，镇、村干部曾多次通知原告拆除房屋附属设施，并非未经通知而强行拆除。

　　二、被告征收行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。S465罗湖大桥及接线工程是连接桐城市东部各镇与安庆市区的一条重要交通干线，该工程是经安庆市发改委批复立项、安庆市城乡规划局规划选址的建设项目，是安庆市的一项重点工程。根据《安庆市发展改革委员会关于S465孔城至罗岭××公路项目建议书的批复》(安发改许可〔2013〕164号)、《安庆市城乡规划局关于S465罗湖大桥及接线工程项目规划选址意见的函复》(庆规〔2015〕347号)等文件精神，被告作为法定征收主体，于2017年9月7日，作出《桐城市人民政府关于关于S465孔城至罗岭××公路及罗湖大桥工程区域内房屋征收的决定》(桐政发〔2017〕23号)，并对房屋征收范围、征收主体、拆迁期限及征收补偿安置办法等事项进行了公告。原告的房屋在征收红线之外，但猪圈、厕所、车棚等房屋附属设施及部分林地在征收范围以内。2017年9月15日，征收范围内的房屋等拆迁工作正式启动。桐城市房屋征收管理办公室根据桐政办发〔2017〕1号文件规定，对原告征收红线内的上述房屋附属设施及树木等进行测量、清点和评估。征地、房屋及附属设施等补偿款拨付至镇村级专户，直接通过“农户一卡通”打卡发放。2019年初，为保障S465工程顺利施工，由公安、城管等相关部门组成联勤执法，对S465沿线违法建筑给予拆除。正因被告严格依法征收，才使S465工程于2019年12月25日按期完成并顺利通车。

　　综上，被告的征收行为证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求不能成立，应依法驳回。

　　被告桐城市人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据：

　　第一组证据：

　　1.安庆市发展和改革委员会《关于S465孔城至罗岭××公路工程项目建议书的批复》(安发改许可〔2013〕64号);

　　2.安庆市发展和改革委员会《关于S465孔城至罗岭××公路工程有关事项的复函》(安发改许可〔2015〕8号);

　　3.安庆市发展和改革委员会《关于S465罗湖大桥及接线工程可行性研究报告的批复》等(安发改许〔2015〕304、309号);

　　4.安庆市城乡规划局《关于S465罗湖大桥及接线工程项目规划选址意见的函复》(庆规〔2015〕347号);

　　5.桐城市人民政府《关于S465孔城至罗岭××公路及罗湖大桥工程区域内房屋征收的决定》(桐政发〔2017〕23号);

　　6.桐城市人民政府《关于S465及罗湖大桥工程区域内房屋征收公告》(桐房征字〔2017〕第007号)。

　　以上证据证明：桐城市人民政府在桐城市××子湖镇××村的征收行为符合法律规定。

　　第二组证据：

　　1.肖店村赵藕庄组签订的征地协议;

　　2.肖店村赵藕庄组的会议记录;

　　3.赵藕庄组的土地补偿款发放分配表、取土区临时用地补偿款发放分配表、退宅还耕地上附着物补偿统计发放表;

　　4.王社教的银行流水。

　　以上证据证明：嬉子湖镇肖店村已与赵藕庄村民组签订征收协议，且原告已实际领取补偿款共计59999.39元。其中：土地补偿款52760.19元;树木及临时用地补偿款5239.20元;地上附着物补偿款2000元。

　　第三组证据：

　　1.桐城市人民政府办公室《关于S465及罗湖大桥工程项目房屋及地上附着物征收补偿标准的通知》(桐政办发〔2017〕1号);

　　2.桐城市人民政府办公室《关于调整桐城市集体房屋征收与补偿重置价及附属物补偿标准的通知》(桐政办秘〔2013〕67号);

　　3.嬉子湖镇肖店村关于王社教水泥地坪补测的报告;

　　4.王社教的房屋征收丈量登记表;

　　5.房屋征收补偿评估报告。

　　以上证据证明：经测算，原告位于嬉子湖镇肖店村的围墙、水泥地坪等的评估价值为10264.5元。因原告拒绝在房屋附属设施评估报告上签字，致使该项补偿款暂未发放。

　　另根据原告申请，被告补充提供了：

　　第四组证据：

　　桐房鉴字(2019)第166号房屋安全鉴定报告书，证明原告房屋整体鉴定为B级，结构承载力基本能满足正常使用要求，能满足正常使用，不构成C级的局部危房和D级的整栋危房标准。

　　第五组证据：

　　S465罗湖大桥及接线工程施工图，证明原告的主体房屋在红线外，附属设施在红线内。

　　根据本院要求，被告在第一次开庭后补充提供了以下证据：

　　第六组证据：

　　1.赵藕庄组征地补偿款发放数据表、赵藕庄组S465土地补偿款发放分配审核表，证明原告已经领取补偿款56111.79元，且与王社教银行转账记录相符。

　　2.2019肖店村退宅还耕地上附着物补偿统计发放表，证明原告已经领取以退宅还耕名义发放的地上附着物补偿2000元，该款项与原告银行转账记录也相符。上述两笔征收补偿款已经发放原告账户。

　　3.S465地上附着物补偿款发放表、肖店村赵藕庄组临时用地补偿表，证明地上附着物补偿款1600元和临时用地补偿款3638.8元已完成造表、审批，将于近期发放到原告账户，合计5238.8元。

　　4.绿化面积调整说明、原告妻子和村干部的聊天记录，这两份证据与庭前提供的原告签名的村民讨论记录相结合，证明村民组就征地补偿问题多次与原告及其家属讨论协商，并与原告达成一致。

　　第七组证据：皖政地〔2017〕715号安徽省人民政府建设用地批复、肖店村与赵藕庄组的征地协议，嬉子湖镇和肖店村签订的征收土地补偿协议书。该组证据与开庭时被告提交的第一组证据，共同证明涉案工程征地符合法律和程序规定，建设用地已于2017年经过安徽省人民政府批准。

　　第八组证据：从桐城市自然资源和规划局调取的肖店村涉及原告房屋区域的征地红线图(分征地前和工程完工后的对比)，证明原告的主体房屋在征收红线以外，违法建设的车棚、矮屋等在征收红线以内。

　　补充提交法规和判例：《公路安全保护条例》第十三条、湖南省益阳市中级人民法院(2020)湘09民终320号民事判决书，该判决书认定高速公路建筑控制区范围内是否能够新建房屋，相关法规做了明确约定。但在控制区划定前，已经合法建设的房屋是否应当拆除并未做明确规定，仅约定不得在原有基础上扩建。

　　经庭审质证，原告对被告提交的证据质证认为：

　　第一组证据中的证据1可证明征收土地经费没有足额到位，涉案公路还没有动工，所谓的通车是错误的。证据2.3.4.5无异议。证据6公告记载征收房屋是以红线图和报告书为准，至今原告没有收到房屋估价报告书及红线图。

　　第二组证据中的证据1真实性、合法性均有异议，协议不规范。朱顺龙不是原告村民组的组长，协议是在原告起诉后补签的。征地行为应当由县级以上人民政府组织实施，村委会无权作为甲方签订协议。且土地管理法第四十六条明确规定了征收主体是桐城市人民政府。征地协议没有示范图、四至、分户面积。协议中征地面积是13.242亩，但补偿发放表的征地面积是5.83亩，征地范围不一致。另根据协议第三项有关事项，甲方应当在支付征地安置补偿款后，乙方才交付土地。但实际上甲方支付补偿款时间是2020年4月，而土地使用时间是2019年初。对证据2会议记录无异议。证据3征地补偿款分配表不是本人签字，王修金不能代替原告领取补偿款，补偿款金额明显不符，答辩状中被告说是59999.39元，与实际到账不符。

　　第三组证据中证据1.2的征收土地价格标准，应当由省、自治区、直辖市政府进行制定，桐城市人民政府无权制定，且制定地价要根据经济社会发展的水平等因素，至少每三年调整或者公布一次。根据安徽省人民政府关于调整安徽省征地补偿标准的通知，已经对征地标准进行了调整，而桐城市人民政府仍然以2013年的标准进行征地，并且是自己制定的标准。证据3.4.5表明涉案房屋前的附属物是2019年3月拆除的，但是2019年8月还在进行征地测算、房屋评估，被告是先征收后补偿。对估价报告上的估价对象及数量没有异议，但评估报告是按照2013年的标准进行的，原告对补偿的标准有异议。对嬉子湖镇肖店村关于王社教水泥地坪补测的报告、王社教房屋征收丈量登记表的面积没有异议。

　　第四组证据可以看出原告的房屋已经破损，修路造成原告房屋的瓷砖已经脱落且产生裂纹，对报告的安全鉴定结果没有异议，但实际已经对原告房屋造成了损害。

　　对于第五组证据，原告要求被告提供的是红线图，但被告提供的是施工图。施工图也可以看出原告房屋的底脚应该被拆，实际没有拆。对被告的证明目的有异议，原告的房屋应当离公路有15米。

　　第六组证据可看出，56111.79元是原告承包地的补偿款，且没有原告本人签字。2000元与征地补偿无关。地上附着物补偿款1600元和临时用地补偿款3638.8元并没有发放给原告。对原告签名的村民讨论记录、绿化面积调整说明、原告妻子和村干部的聊天记录均无异议。

　　第七组证据中安徽省人民政府建设用地批复无异议。嬉子湖镇和肖店村签订的征地补偿协议属于无效协议，该协议不全面，涉及原告村民组的面积、付款方式都没有约定。

　　第八组证据是卫星图，不是红线图，被告应当提供设计院的红线图。

　　被告提供《公路安全保护条例》第十三条与征地无关，湖南省益阳市中级人民法院民事判决书与本案无关。

　　被告对原告提交的证据质证认为：证据一的真实性、合法性无异议，关联性和证明目的有异议。该证据不能证明原告陈述的事实，反而证明相关部门对S465沿线违法建筑进行拆除。同时证明原告的房屋主体不在征收红线内。征收办无法对原告房屋进行征收。

　　对证据二的真实性、合法性没有异议，对其关联性和证明目的有异议。本案中被告只是对征收范围内的附属设施进行征收拆除，不涉及证载的主体房屋。同时需要注意的是，王社教建房用地许可证载明该用地东至同双公路距路沿五米，王社教超出该范围搭建的车棚，甚至在路对面搭建的相关附属设施应当属违法建设。

　　对证据三的三性无异议，证明目的有异议。该证据仅证明村民组向该组村民发放相关征地补偿的时间，但该时间是村民组集体讨论分配方案后村民组才进行发放的，与被告对相关征地款发放至村民组的时间不同。

　　对证据四的三性无异议，但该证据也证实被告拆除的仅涉及违建的附属设施，不包括主体房屋。

　　对于证据五、六、七，水泥场报告系施工过程中对原告红线图之外的水泥地坪造成损害后，经过村讨论，对原告进行的补偿，而不是原告认为的先拆后补。附属物测算表经水泥地坪补测之后已经进行了变更，形成了新的房屋和附属物估价测算表。对房屋安置补偿协议书无异议。

　　一审法院认为

　　本院认为，原告提供的证据一、二、四、五真实、合法，能证明其在S465公路沿线有房屋，房屋的附属设施被拆除，且拆除前未获得补偿的事实。证据三系对原告的承包地等补偿，与本案案涉土地及附属设施无关联性。证据六不属于最终的评估结果，证据七的补偿协议原告并没有签订，均与本案无关联性。

　　被告提供的第一组、第七组证据真实，能证明被告征收原告村民组集体土地经过相关审批程序。第二组、第六组证据相结合，可证明被告实际发放给原告的征地补偿款金额为56111.79元、附着物补偿款2000元，但该补偿款并非案涉房屋的附属设施的补偿款。第二组第3份证据不是实际发放给原告的征地补偿款数额。第三组证据可证明被告相关部门委托对案涉房屋附属设施进行评估，但补偿款尚未发放。第四组证据与被告的征收土地行为无关，原告如认为公路修建给其房屋造成损坏，应向侵权人另行主张。第五组证据与第八组证据相结合，可证明原告的房屋不在本次征地范围，原告房屋的附属设施等在征收范围内，但被告称房屋附属设施为违法建设没有证据证明。

　　经审理查明：2013年7月安庆市发展和改革委员会作出《关于S465孔城至罗岭××公路工程项目建议书的批复》(安发改许可〔2013〕64号)，原则同意桐城市发展改革委员会报送的S465孔城至罗岭××公路工程项目建议书。2015年6月安庆市发展和改革委员会作出《关于S465孔城至罗岭××公路工程有关事项的复函》(安发改许可〔2015〕8号)，同意项目名称变更为S465罗湖大桥及接线工程。2017年7月7日安徽省人民政府作出《关于S465罗湖大桥及接线工程项目建设用地的批复》(皖政地〔2017〕715号)，同意安庆市人民政府因S465罗湖大桥及接线工程项目申报的集体农用地转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地、未利用地等，划拨给桐城市交通投资有限公司用于S465罗湖大桥及接线工程项目建设。2017年9月7日，桐城市人民政府作出《桐城市人民政府关于S465孔城至罗岭××公路及罗湖大桥工程区域内房屋征收的决定》(桐政发〔2017〕23号)，决定对S465孔城至罗岭××公路及罗湖大桥工程区域内房屋予以征收，并对房屋征收范围、征收主体、拆迁期限及征收补偿安置办法等事项进行了公告。2017年10月15日，受桐城市嬉子湖镇人民政府委托，嬉子湖镇肖店村委会与肖店村赵藕庄村民组签订征地协议，约定由桐城市人民政府征收该村民组因S465道路占用红线内的土地，待支付征地补偿安置费后，该村民组按期交付土地。村民代表朱顺龙在征地协议上签字。2017年11月12日桐城市嬉子湖镇人民政府与嬉子湖镇肖店村签订《征收土地补偿协议书》。

　　原告王社教在桐城市××子湖镇××公路沿线有房屋，原告的房屋在S465公路工程项目征收红线之外，但猪圈、厕所、车棚等房屋附属设施及部分承包地在征收范围以内。2019年3月初，原告房屋的附属设施等被拆除，其后原告向相关部门信访。2019年8月14日桐城市房屋征收管理办公室作出信访事项处理意见，告知原告对拆除的房屋附属设施等将与原告对接核对，签订征收补偿协议书，给予补偿;对原告反映的房屋与路面距离太近，易造成安全隐患事项，建议原告报告至村、镇，由市级给予处理。2019年7月桐城市房屋征收管理办公室委托安徽天亿房地产评估有限公司对原告被拆的房屋附属设施、水泥地坪等进行评估，评估补偿价值为10264.5元。2020年3月，原告陆续收到征地补偿款56111.79元及附着物补偿款2000元，但该补偿款不包括原告被拆除的房屋附属设施等补偿款。2020年5月原告向本院提起诉讼。

　　本院认为：本案中原告的诉讼请求是确认被告强行征收行为违法，根据原告的诉状及庭审中的陈述，原告对被告因S465罗湖大桥及接线工程项目征收原告承包地的行为并无异议，原告本次诉讼所称的征收行为违法主要包括：一、被告未给予补偿即实施征收并拆除其房屋的附属设施的行为违法;二、被告的征收行为导致其房屋与公路未能保持安全距离，有安全隐患。

　　《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中被告因S465罗湖大桥及接线工程项目建设用地需要，经安徽省人民政府批准后实施征收，虽然被告在征地过程中与土地所有权人签订征地协议，并支付了部分补偿款。但原告对案涉被征土地的地上附着物依法享有获得补偿的权利。本案中原告房屋的附属设施等，于2019年3月初即被拆除，此时被告未与原告就被拆除的房屋附属设施等进行清点、评估并支付补偿款，未作出责令原告交出土地的决定，也没有申请人民法院强制执行，据此，被告在征收土地过程中未予补偿且自行组织拆除原告房屋的附属设施，该行为违反法律规定。

　　对于原告认为被告的征收土地行为导致其房屋与公路未能保持安全距离，有安全隐患问题。《中华人民共和国公路安全保护条例》第十一条规定，公路建筑控制区的范围,从公路用地外缘起向外的距离标准为:(一)国道不少于20米;(二)省道不少于15米;(三)县道不少于10米;(四)乡道不少于5米…。第十三条第一款规定，在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物;公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。据此，对公路建筑控制区内新建、扩建建筑物及地面构筑物，上述法规作出了限制性规定，对于公路建筑控制区内的原有建筑，只有影响公路建设或公路运行安全时才应拆除并给予补偿，法律法规并无强制性规定要求必须统一拆除。本案中S465孔城至罗岭段××××省道，原告的房屋在公路修建前已建成，现距离公路约2米，属于该公路建筑控制区的范围，但被告未将原告的房屋纳入本次征收范围,该行为属于政府部门自由裁量的范围，并不违反法律规定。案涉公路尚未建成通车，原告主张案涉公路修建给其房屋造成严重损坏，并存在安全隐患，与被告的土地征收行为无关，原告可另行主张其权利。

　　综上，被告虽因S465罗湖大桥及接线工程项目建设需要，经批准征收原告所在村民组的土地，但2019年3月被告在实施征地过程中，未给予原告补偿即拆除原告房屋的附属设施并使用土地的行为违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项之规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认2019年3月被告桐城市人民政府在征收土地过程中强制拆除原告王社教房屋的附属设施的行为违法。

　　案件受理费50元由被告桐城市人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长徐珂可

　　审判员汪雨情

　　人民陪审员李芳

　　二〇二〇年八月三十一日

　　法官助理刘振华

　　书记员王岚

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。