上海市高级人民法院

房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会会议纪要

沪高法民〔2020〕4号

为进一步促进上海法院涉房屋征收补偿利益分割案件的适法统一，2019年11月，高院民事审判庭在静安区法院召开房屋征收补偿利益分割民事纠纷研讨会。会议认为，房屋征收民事纠纷法律性、政策性、伦理性强，具有明显的时代特征和地域特征，全市法院在审理此类案件时应充分考量上述因素，审慎行使司法自由裁量权。会议就当前房屋征收补偿利益分割民事审判中的一些疑难法律问题形成了基本一致的看法，现纪要如下，供全市法院在审理案件时参考。

 

一、城镇公有住房征收补偿利益分割问题

 

会议认为，城镇公有住房征收政策性强，司法实践中应该严格依照上海市公有住房征收的相关政策，区分征收补偿利益分割法律关系与市场经济活动中形成的一般合同关系，准确认定被安置人范围。

 

1、【同住人他处有房的认定】2004年《上海高院关于房屋动拆迁补偿款分割民事案件若干问题的解答》指出，作为征收补偿对象的公房同住人，是指在被征收居住房屋处有上海市常住户口，已经实际居住一年以上，且本市无其他住房或者虽有其他住房但居住困难的人。如何认定“他处有房”?

 

关于征收补偿对象的同住人范围仍应按照上述执法意见确定。为鼓励居住困难的人通过自己努力改善居住条件，这里的“其他住房”应限定为福利性质的房屋，公房同住人在他处购买的商品房不属于“他处有房”。

 

职工向工作单位承租单位职工宿舍，虽然职工与单位之间形成租赁关系，但双方并非基于福利分房形成的公有住房租赁关系。职工一般不办理公房调配手续，也没有取得公房租赁凭证，故一般不应视为“他处有房”。公房同住人在他处因私有房屋征收而分得的安置房，原则上不属于“他处有房”，但在私房征收中享受过托底保障等福利性政策的除外。

 

2、【未成年时受配公房的性质】在对公有住房的成年同住人进行认定时，如果该当事人在未成年时曾与其父母共同受配过公房，是否属于“他处有房”？

 

实践中，有的当事人在未成年时曾与父母共同受配过公有住房（甲房），在成年后又分得另外一套公房（乙房），在确定乙房同住人范围时，该当事人是否会因为曾经受配甲房而被认定为“他处有房”存在一定争议。会议倾向性意见认为，未成年人与父母共同受配公房时，未成年人并非作为独立的民事主体获得住房福利，而是附随于父母的居住利益，故原则上不属于他处有房，不影响其成年后所获得公房在征收时同住人的认定。

 

3、【同住人居住困难的认定标准】公房同住人他处有房但居住困难的，仍属于征收补偿对象。如何认定“居住困难”？

 

对于“居住困难”的认定，既要尽可能确定统一的标准，又要充分考虑公有住房分配政策的历史沿革。“居住困难”是指在他处房屋内人均居住面积不足法定最低标准的情况。法定最低标准面积的认定，应按照房屋调配当时的公房政策所规定“居住困难”的面积标准。

 

4、【空挂户口人员的补偿利益】户口空挂在被征收的公有住房的非同住人起诉要求分割征收补偿利益，应如何处理？

 

空挂户口人员并非公有住房的承租人或者同住人，在被征收房屋既无产权利益，亦无居住利益，一般不属于征收补偿安置对象，原则上不能分得安置房。

 

如果在征收补偿安置时确实基于户籍因素考虑过该部分人员利益的，可以适当给予货币补偿。补偿款的数额可以参考因人口因素而增加补偿价值予以酌定。需要注意的是，确定空挂户口人员系配房考虑对象必须有明确依据，不能按政策推定，而应当由征收单位出具加盖公章的情况说明。

 

5、【次承租人的利益主张】公房承租人在征收之前将房屋出租给案外人使用或者经营的，房屋的实际使用人（次承租人）能否参与征收补偿利益分割？

 

实践中，有的公房承租人在征收之前将房屋出租给案外人使用或者经营，次承租人要求以征收对象身份参与征收补偿利益分割。处理此类纠纷时，要区分征收补偿法律关系与一般的房屋租赁合同关系。2012年《国有土地房屋征收与补偿条例》实施后，一般租赁合同的承租人不再是征收补偿法律关系中的被安置人，因征收导致租赁合同无法继续履行的，属于一般租赁合同纠纷，依照租赁合同的相关法律规定处理。关于征收补偿关系与房屋租赁关系的协调处理，仍参照2014年第四季度民庭庭长例会研讨纪要执行。

 

二、城镇私有住房征收补偿利益分割问题

 

会议认为，私有住房的征收以产权平移为基本原则，被安置人范围一般仅限于房屋产权人。审判实践中应该严格依照法律和征收补偿政策认定被安置人范围，不能随意扩大。

 

6、【房屋使用人的利益保护】当事人是否可以依据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十四条“被征收人取得货币补偿款、产权调换房屋后，应当负责安置房屋使用人”的规定主张其为被安置人并要求分割征收补偿利益？

 

在私有房屋征收中，一般只有房屋产权人才是被安置人。对于房屋实际使用人，除非征收部门将其认定为被安置人，否则不属于征收补偿法律关系主体。而房屋实际使用人基于何种法律关系居住使用被征收房屋，不因征收关系而发生改变，即原房屋居住使用关系平移至安置房屋。因此，征收补偿关系中的被安置人以外的房屋使用人不能主张分割征收补偿利益，其居住问题可基于原来法律关系如扶养、赡养等进行主张。

 

7、【征收补偿协议效力】私有房屋的部分产权人在房屋征收时已经死亡，部分继承人与征收单位签订征收补偿协议，未在补偿协议上签名的继承人主张其未能取得足额补偿，应如何处理？

 

在私有房屋征收中，很多情况系由家庭代表而非全体征收被安置人与征收单位签订征收补偿协议，嗣后有的被安置人认为其未参与征收补偿协议签订且未取得足额补偿，遂引发纠纷。此类纠纷系对征收补偿协议不服，不属于征收补偿利益分割纠纷，宜先行解决征收补偿协议效力问题，应为行政协议案件，在行政诉讼中予以解决。在先行解决征收补偿协议效力的情况下，再处理内部分割问题。

 

若被安置人对部分产权人与征收单位签订的征收补偿协议没有异议的，民事审判应依法予以处理。

 

8、【被安置人的证明】有的被征收私有房屋因历史原因仅有临时土地证，征收单位与被安置人代表签订补偿协议，没有明确被安置人范围，临时土地证记载的人员能否据此主张是被安置人？

 

虽然临时土地证并非不动产权利的登记凭证，但可表明持证人使用该土地曾获得相关部门认可。基于城市房屋房地合一的原则，一般可采信临时土地证登记的权利主体。但当事人有证据证明临时土地证记载的权利人与真实权利人不一致的除外。

 

三、农村宅基地房屋征收补偿利益分割问题

 

会议认为，在处理农村宅基地房屋征收补偿利益分割纠纷时，应充分考虑我国农村集体土地性质的特殊性。在利益分割时，既要符合法律、政策，也要考虑到当地的乡规民约、特殊风俗习惯。

 

9、【特定补偿项目的归属】农村宅基地房屋征收中，部分补偿项目有特定的指向或者与被安置人的特殊身份有关，对于该部分补偿款应该如何确定归属？

 

农村宅基地房屋征收中，部分补偿项目有特定的指向或者与被安置人的特殊身份有关。例如给予与其他被安置人存在亲属关系但并非集体经济组织成员的人员一定的补偿，又如给予身患重大疾病的被安置人一定金额的额外补偿。对于这类基于特定身份取得的补偿利益，可参照2011年《动迁新政后动迁安置补偿款分割纠纷研讨会综述》第七条“关于各类补贴、奖励款”分割意见处理，原则上归该特定身份人员所有，但是当事人另有特别约定的除外。

 

10、【独生子女补偿利益归属】独生子女在宅基地征收中因独生子女身份而获得增加的补偿利益归谁所有？

 

征收补偿中，因独生子女身份而获得增加的补偿利益，不能当然认为皆归该独生子女享有。独生子女身份的取得系由于其父母响应国家计划生育政策，而国家有关计划生育的政策性奖励的对象一般系独生子女的父母而非独生子女。在宅基地征收补偿中，基于独生子女身份而增加的补偿利益，并非独生子女的贡献或者劳动所得。对于该部分增加的补偿利益归属，被安置人之间有约定的，按照约定处理；没有约定的，原则上归独生子女的父母和独生子女共有。

 

四、征收补偿利益分割的其他问题

 

11、【安置房的购买权利继承问题】如果居住在被征收房屋内的被安置人在签订征收补偿安置协议之后、安置利益分割之前死亡，其继承人能否享有被继承人本可享有的优先购买安置房的权利？

 

在安置补偿对象人数较多，但可以分割或者购买的安置房数量有限的情况下，存在哪些被安置人有权优先购买安置房的问题。2011年《动迁新政后动迁安置补偿款分割纠纷研讨会综述》中，多数意见认为安置房应优先用于保障在被征收房屋内实际居住的被安置人。

 

实践中，有的法院提出，如果居住在被征收房屋内的被安置人在签订征收补偿安置协议之后、安置利益分割之前死亡，其继承人能否享有被继承人本可享有的优先购买安置房的权利存在争议。鉴于被安置人死亡的，即已不存在实际居住的事实，其继承人可以继承被继承人的征收补偿利益，但是被继承人基于其居住事实而享有的优先购买安置房的权利不能继承。

 

12、【家庭内部协议的性质和效力】家庭成员在征收之前就征收补偿利益的分割以家庭内部协议的方式预先作出约定，对于此类协议的性质和效力应如何认定？

 

家事纠纷有人身依附性和家庭伦理性特征，家庭成员之间关于征收补偿利益分割事宜所达成协议的性质为家庭共有财产分割，内含家庭成员对家事问题、财产问题等的妥协和让步。家庭成员对于财产的处分与赠与不同，不宜按任意撤销权之规定处理，法院应尊重家庭成员之间的合意。如果协议仅有部分被安置人签字的，要结合协议签订的背景、协议内容、签字方是否有代理权等因素综合判断协议是否为全体被安置人的共同意思表示。

 

13、【违法改扩建部分的征收补偿利益归属】对有证房屋进行改扩建（改扩建部分未办理合法建造手续），后房屋整体纳入征收范围，对于改扩建部分的征收补偿利益应如何分割？

 

违法建筑原则上不受法律保护，但在一些特殊情况下考虑到历史因素，征收补偿时可能给予违法建筑一定补偿。对于该部分补偿款的归属，原则上产权人对产证上的建筑面积享有产权，对违法建筑的权利，应综合考虑建筑物的出资建造、占有使用等情况予以处理。但当事人就该部分补偿利益另有约定的，应优先适用当事人之间的特别约定。

 

实践中需要注意的是，改扩建方提出征收补偿利益分割的前提是已经被列为征收补偿的被安置人。如果改扩建方并非被安置人，则只能依据与被安置人形成的其他法律关系(如租赁等）提出主张，不能基于征收补偿利益分割法律关系提出主张。

 

14、【尚未实际取得安置房的买卖合同效力】被安置人在尚未实际取得安置房的情况下即与他人签订安置房买卖合同，将安置房予以出售，对于这类买卖合同的效力，应如何认定？

 

对于合同效力的认定，应严格遵循《民法总则》的规定，除非具有法律规定的无效情形，不轻易否定合同效力。根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定，被安置人在尚未实际取得安置房的情况下，即未取得标的物的所有权，其所签订安置买卖房屋的协议不因此而认定无效。要严格区分合同效力与合同履行，合同无法履行，不影响合同效力。当事人就合同履行产生争议的，按照约定或法律规定进行处理。

 

五、程序问题

 

会议认为，当前审判实践中就征收补偿利益分割纠纷案件的管辖、受理费的计算、与继承案件的程序衔接等程序问题，不同法院的法律适用口径存在一定差异，应予统一。在处理这些程序事项时，应在严格遵守法律规定的前提下，尽可能减少当事人诉累，一次性解决纠纷。

 

15、【案件管辖】因征收或者协议拆迁补偿安置利益分割产生的纠纷如何确定管辖法院？

 

鉴于征收补偿款及安置房屋系针对被征收房屋的补偿，若因涉及多名被告或多套安置房分布在不同辖区，分别由不同法院管辖易引发案件执法标准不统一，且征收利益分割往往涉及不同地区征收补偿政策的实施。为便于当事人诉讼，便于法院审理此类征收补偿利益分割案件时的事实调查与处理标准的统一，此类案件一般由被征收房屋所在地的法院进行管辖为宜。2014年第四季度全市法院民庭庭长例会曾就上述问题进行讨论，倾向性意见也是由被征收房屋所在地法院管辖。此类征收补偿利益分割案件的管辖，继续按2014年第四季度民庭庭长例会研讨纪要精神执行。

 

16、【安置房屋分割的受理问题】安置房屋尚未确定，当事人起诉要求分割安置房屋的，人民法院是否受理？

 

当事人起诉要求分割安置房屋，其法律性质是不动产物权的分割。在安置房屋尚未确定的情况下，当事人将来可能获得的房屋实际面积、位置等尚处于不确定状态，法院不宜进行确权和分割，可裁定不予受理或者驳回起诉，但应告知当事人在安置房屋确定后再行主张。安置房是否确定，应根据《物权法》第九条“不动产物权的设立经依法登记发生效力”的规定，原则上以不动产初始登记为判断标准。

 

但是实务中，有的安置房屋已经建成，甚至巳经完成实物交付。对于由于特殊原因（如开发商未缴纳相关费用、建设过程中改变规划等），房屋长期无法办理初始登记，若对此类房屋不予分割，则会导致家庭共有利益悬置，不利于保护无过错的被安置人，因此对于此类特殊情况的安置房屋可以予以分割。但由于不动产物权尚未登记，法院在处理时不宜作确权分割，而应作房屋购买处理，判决一般釆用XX房屋由XX当事人购买的表述。

 

17、【仅要求分割货币补偿款的处理问题】动迁安置补偿既有房屋又有货币，安置房屋分配尚不具备条件，当事人仅起诉要求分割货币部分的，人民法院是否处理？

 

征收补偿利益的分割所把握的原则应该是有利于被安置人利益的整体平衡，有利于减少当事人诉累，因此原则上应当整体分割。特别是征收补偿款预扣在征收部门用于购置安置房等情况的，应参照2007年《上海市高级人民法院关于审理宅基地房屋纠纷若干问题的意见（试行)》第四条意见执行，货币补偿部分暂不作处理。

 

但是实务中也存在一些特殊情况，例如由于被安置人无法就补偿款分割达成一致而暂扣在征收部门，或者是补偿款已经实际下发，被安置人各方矛盾激烈且实际占有货币一方存在转移或者挥霍货币补偿款可能的。对此，人民法院可以受理，并就货币补偿款部分先行分割。

 

18、【动迁利益分割与遗产继承】部分被安置人死亡的，在处理安置补偿利益分割案件中是否需要就遗产继承一并处理？

 

实践中，如果部分被安置人死亡，当事人往往要求在征收补偿利益分割案件中就死亡被安置人补偿利益的继承问题一并予以处理。为尽可能减少当事人诉累、一次性解决纠纷，应按照2011年《动迀新政后动迁安置补偿款分割纠纷研讨会综述》第三条的意见执行，遗产继承问题原则上应一并处理。但是，如果死亡的被安置人除安置补偿利益外还有其他遗产，其继承人要求与其他遗产一并处理的，或一并处理涉及案件情况复杂、程序环节众多等情况，可在安置补偿分割案件中只明确涉及房屋征收补偿利益的遗产范围。继承人之间的继承问题另案诉讼解决。

 

19、【案件受理费】安置补偿利益分割案件如何确定案件受理费计算基数？

 

对于征收补偿利益分割案件受理费的计算，实践中有不同做法。有的法院按照征收补偿协议确定的全部补偿金额作为计算基数，有的法院按原告诉请主张可以分得的补偿金额作为计算基数，有的法院按照需要分割的安置房屋起诉时的市场价作为计算基数。会议认为，案件受理费的计算标准应予统一，考虑到此类案件的性质系征收补偿利益分割，故倾向于按照征收补偿协议确定的全部补偿金额作为案件受理费的计算基数。