行政诉讼被告的举证责任范围

　　由于行政案件的种类不同，对被告向法院提供全部证据的要求就有所不同，举证的内容亦有所不同。

　　(一)一般行政案件被告举证的内容

　　一般行政案件，被告应当向法院提供以下五个方面的证据材料证明被诉具体行政行为的合法性：

　　1.有关作出被诉具体行政行为主体的证据材料。法院应当以在对外发生法律效力的法律文书上署名的行政机关或者法律法规授权的组织或者行政机关的内部机构、派出机构为作出被诉具体行政行为的主体。法院应当要求被告提供被诉具体行政行为的法律文书的正本并将其作为判断作出被诉具体行政行为主体的重要证据。这里需要注意两个问题：一是行政机关委托的组织作出的具体行政行为，被告还应当向法院提供委托书、有关接受委托组织的基本情况(如批准成立的文件、营业执照、章程等)的证明材料;二是被告的执法资格不明确，需要根据法律规范及有关机关的批准文件进行综合判断，被告还应当向法院提供有关法律规范及有关机关的批准文件等证明材料。例如，某市开发区管理委员会作出收回国有土地使用权的决定，当事人不服起诉到法院，开发区管理委员会认为其属于该市政府的派出机关，原告认为其属于该市政府的派出机构。此时，被告开发区管理委员会就应当向法院提供市政府批准其成立、编制、财政拨款等有关文件。

　　2.有关行政执法程序方面的证据材料。行政程序是由行政机关作出具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限等组成的。因此，被告应当向法院提供这几方面的所有证据。需要注意的是，原告或者第三人在行政程序中提出行政机关办案人员存在应当回避的问题，并举出相应的证据材料，被告若有否定这些证据的证明材料亦应向法院提供。

　　3.有关被诉具体行政行为所认定事实的证据材料。这里所说的“认定的事实”是指在具体行政行为中用文字记载的事实(如果具体行政行为认定的事实非常复杂，在处理决定上表述原则，但该决定附有一些附件，附件中所认定的事实亦应属于具体行政行为认定的事实)，或向行政相对人口头宣告具体行政行为时宣读的事实。行政机关作出书面具体行政行为的，应当提供被诉具体行政行为认定事实所依据的全部证据。行政机关口头宣布的事实，除应当提供有关认定的事实所依据的全部证据外，还应当提供有关口头宣布的事实的有关记录材料。

　　4.有关适用法律规范的证据材料。被诉具体行政行为适用的法律规范是指被诉具体行政行为中引用的具体法律规范条文，也就是行政处罚决定书、行政处理决定通知书等法律文书中载明的具体法律规范条文，或在宣告具体行政行为时宣读的具体法律规范条文。被告仅在法庭中陈述，没有在被诉具体行政行为中引用的法律规范条文，不能认定为被诉具体行政行为适用的法律规范条文。因此，被告提供被诉具体行政行为的法律文书一般应当认定其完成了这方面的举证责任。但对法律文书中没有引用，被告向原告宣读法律规范条文的，亦应提供有关宣读笔录或者其他能够证明被告宣读适用该法律规范条文的证据。

　　5.有关处理结果的证据材料。处理结果往往涉及被诉具体行政行为是否存在滥用职权的问题，法院在一般情况下仅根据被诉具体行政行为所写明的处理结果即可认定。但在行政处理程序中，行政相对人向行政机关提供有关涉及滥用职权的证据，行政机关没有采纳的，其若有否定此类证据的证据，亦应向法院提供。

　　(二)授益性行政案件被告举证的内容

　　诉行政不作为案件和诉行政机关拒绝履行法定职责或义务的案件，虽然亦应由被告对行政不作为行为、拒绝履行法定职责或义务行为的合法性承担举证责任，但这两类案件一般是行政相对人寻求行政机关授予某种权利或者给予某种保护，均具有授益性质。因此，这两类行政案件对被告要求举证的内容与一般行政诉讼案件有所不同。

　　1.诉行政机关不作为案件被告的举证内容。此类案件被告所举证的内容应当根据其辩称的理由而定。具体来讲主要有以下几种情况：

　　(1)被告以已履行其职责或者义务但未达到原告的期望为由的不作为案件。此类案件，被告在答辩中称其已经履行了法定职责或者义务，但未达到原告期望，而不存在不履行法定职责或者义务的问题。

　　(2)被告以原告未按要求补充材料而未作出决定的案件。这类案件，被告在答辩中称，原告向其申请许可证，经审查发现原告缺少某项法定应当提交的材料，通知原告补交这些材料，原告在规定的期限内未补交的，视为原告放弃申请，故不需要被告答复，也就是说，被告不存在不履行法定职责或者法定义务的问题。原告在规定的期间内未向被告提交有关补充材料，也未说明未提交的理由，故视为放弃申请，未作出决定。这类案件，被告除应当向法院提供原告缺少哪些材料的证据外，还应提供要求原告补充材料的通知材料，如通知书、口头通知笔录、送达回执、邮寄存根、证人证言等。被告提供的证据材料能够证明其辩称内容的，应当认定被告完成了举证责任，反之，则应当认定被告未完成举证责任。

　　(3)被告以不属于其管辖范围而未作出答复的案件。这类案件，被告辩称，原告申请的事项不属于其法定职权管辖的范围，故未给予答复。

　　(4)被告以办理期限尚未届满而未作答复的案件。这类案件被告在答辩中以各种理由称办理期限尚未届满，故在起诉时未作出决定。因此，对此类案件，被告应当提供收到原告申请的时间以及延长办理期限的证据材料。如果被告提供的证据材料能够证明其法定办理期限尚未届满的，应当认定其完成了举证责任，反之，则未完成举证责任。这里需要注意两个问题：一是如果办理某项事务需要通过鉴定、试验、考试等，进行鉴定、试验、考试等所用的时间应当从办理期限中扣除;二是被告在诉讼中作出决定的，如果原告对被告作出的决定也提起行政诉讼的，法院可以一并审理，经审理认定后起诉的决定合法的，法院对不作为行为应当确认违法。

　　2.诉行政机关拒绝履行法定职责或义务案件被告举证的内容。此类案件，被告应当根据拒绝的理由而定。除被告以其不具有申请事项管辖职权拒绝履行职责或义务的案件与诉行政机关不作为案件举证内容相同外，此类案件还有以下两种特殊情况：

　　(1)以申请人未提交有关材料为由拒绝颁发法律证书的案件。这类案件要求被告向法院提供原告提交有关材料的登记表。如果被告提供不出原告提交有关材料的登记表，原告坚持认为其已经提供给被告的，被告作不出令人信服的说明的，应当推定被告拒绝履行法定职责或义务的行为主要证据不足。

　　(2)以申请不符合法定条件为由拒绝履行职责或义务的案件。这类案件应当要求被告提供其认定不符合法定条件的证据。如果认定原告提交的材料不符合法定要求的，被告应当向法庭提交原告申请时提交的申请材料登记表及材料;如果认定原告提交的材料是虚假的，应当向法庭提交伪造、变造的原件及鉴定报告等，提供原告以非法手段取得证明材料的证据及其他证据;如果认定不符合某项技术指标，应提供检测报告、鉴定书、论证书等证据。

　　但对这两类案件，如果被告完不成举证责任，只能推定被告不履行法定职责或者义务的行为违法，但不能证明被告必须履行某种职责或者义务，一般情况下应当判决撤销被诉决定，限被告在接到原告重新申请材料的一定期限内作出具体行政行为。为了减少申请人的诉累，原告如果向法庭提供其全部申请材料，经法庭审查符合行政机关履行法定职责或者义务条件的，可以判决被告在一定期限内履行某项法定职责或义务。

　　——蔡小雪、甘文：《行政诉讼实务指引》，人民法院出版社2014年版，第143—147页。