审理法院： 河南省高级人民法院

　　案 号： (2023)豫行终296号

　　案 由： 行政补偿

　　裁判日期： 2024年06月30日

　　河南省高级人民法院

　　行政判决书

　　(2023)豫行终296号

　　上诉人(一审原告)郑州某有限公司，住所地河南省郑州市。

　　法定代表人贾某某，该公司总经理。

　　委托代理人沈某某，该公司员工。

　　委托代理人陈峰，上海市海华永泰(郑州)律师事务所律师。

　　上诉人(一审被告)某区人民政府，住所地郑州市。

　　法定代表人丁某某，该区人民政府区长。

　　委托代理人李某某，该区司法局工作人员。

　　委托代理人穆阳，河南法学汇信律师事务所律师。

　　上诉人(一审被告)某市人民政府，住所地郑州市。

　　法定代表人何某，该市人民政府市长。

　　委托代理人李某某，该区司法局工作人员。

　　委托代理人穆阳，河南法学汇信律师事务所律师。

　　上诉人郑州某有限公司因诉上诉人某区人民政府、某市人民政府行政补偿一案，各方当事人均不服河南省郑州市中级人民法院(2022)豫01行初285号行政判决，分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人郑州某有限公司的委托代理人沈某某、陈峰，上诉人某区人民政府、某市人民政府的共同委托代理人李某某、穆阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　上诉人郑州某有限公司一审诉讼请求：1.撤销被告某市人民政府、某区人民政府于2022年3月8日作出的《处理决定》;2.判令被告某市人民政府、某区人民政府履行征收补偿法定职责，支付因石武铁路客运专线工程和南四环工程征收占用的原告土地268.85亩的土地补偿款4506921410元和附属物补偿款5000万元，或给予原告置换同等价值的土地等补偿;3.本案的全部诉讼费用由被告承担。

　　某中级法院3一审查明：郑州某有限公司于2021年7月28日以某某1、某某2为共同被告向该院提起行政补偿一案，该院于2021年9月23日作出某第3号行政判决，责令某某1、某某2在60日内依法对占用郑州某有限公司土地作出补偿决定(评估期间不计算在内)。某某1、某某2均不服提起上诉，本院作出某第4号行政判决，驳回上诉，维持原判。已生效的某第3号行政判决审理查明如下事实：

　　2008年9月22日，某局(甲方)与某某1(乙方)签订《石武铁路客运专线郑州段建设征地拆迁工作实施协议》，该协议载明：一、征地拆迁工作的组织原则。甲方受市政府委托，统一组织安排石武铁路客运专线郑州市境内的征地拆迁工作，负责各县(市)区间平衡问题及全局性重大问题、事项的协调和办理。乙方某某1为石武铁路客运专线郑州段征地拆迁工作的组织、协调和责任主体，沿线有关国土资源管理部门为当地征地拆迁工作的实施主体。负责组织实施石武铁路客运专线郑州段的征地拆迁。二、建设用地补偿安置标准……2.占用、使用国有土地标准，按国家及省市有关规定执行。根据土地使用权取得方式原则上按照国有划拨土地成本价或国有土地出让价格给予补偿。国有土地原使用权人或者建设单位有异议的，由建设单位和原使用权人协商确定标准。协商达不成一致意见的，由甲方委托有资质单位进行评估，按照评估价格执行。

　　郑州某有限公司持有国有土地使用权证的部分土地因修建石武客运专线而被占用。某某1、某某2未作出收回国有土地使用权的决定，某某1、某某2出具的相关报告、函中显示具体的土地占用情况是18米红线内的17.8亩、两侧各50米绿地98.3亩、两侧另各50米绿地95.1亩，54.1亩的夹角地。另有机场高速修建占用1.4亩。但被告答辩中陈述征用土地面积仅为17.8亩红线内土地。郑州某有限公司陈述被告仅支付了红线内17.8亩和红线两侧50米绿地范围内98.3亩的附属物补偿款，没有支付剩余的土地及附属物补偿款。从某某22019年4月2日向省信访局出具的《某某2关于石武铁路郑西连接线南四环等工程占用郑州某有限公司土地有关情况的报告》来看，某某1于2009年7月、2010年2月和8月分别支付郑州某有限公司17.8亩和红线两侧50米绿地范围内98.3亩的附属物补偿款共计66496805元，关于土地的补偿问题，某某2在该报告中称系因土地查封无法启动评估和后续的补偿程序。郑州某有限公司不服，诉至该院。

　　为履行该院生效的某第3号行政判决，某某1于2022年3月8日作出涉案《关于郑州某有限公司征收补偿问题的处理决定》(以下简称《处理决定》)，内容如下：一、事实情况：2008年，因修建石武铁路客运专线需要，铁道部和河南省政府共同投资将郑州某有限公司位于某乡、机场高速与某环交叉口的土地征收。按照国务院《城市房屋拆迁管理条例》第四条“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置。被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位”的规定，本项目用地建设单位和拆迁人为某公司。某公司实际征收郑州某有限公司红线内土地面积17.803亩。二、补偿情况：在石武铁路客运专线项目中，红线内占用郑州某有限公司土地共17.803亩，根据评估数据(豫光明评报字2009第C-020号)，其中树木资产1116.0030万元;房屋建筑物166.6478万元;设备拆移费1.5万元，补偿款共计1284.1508万元，已于2009年8月向郑州某有限公司支付。关于17.803亩土地补偿费用的问题，某区自然资源局按照上级要求，依据《某局关于国有土地使用权出让、划拨委托评估的实施办法》规定，于2019年2月15日委托评估公司对17.803亩土地进行了评估，评估结果为68.3万元/亩，按照评估结果，郑州某有限公司红线内土地共需补偿款项1215.9449万元。因你公司一直拒不配合，且拒不领取该笔款项，某区自然资源局于2019年2月22日向你公司邮寄了书面通知。红线外规划的50米防护绿地约98.3亩，根据评估报告数据(豫光明评报字2009第C-001号)，其中绿化树木4843.2188万元;房屋建筑物522.3109万元，补偿款共计5365.5297万元，已于2010年2月和8月，分两次将补偿款支付给郑州某有限公司。由于红线外规划的50米防护绿地约98.3亩土地的规划未实施，该块土地暂不实施征收。红线外50-100米和100米防护绿地与南四环夹角地带的土地，石武铁路客运专线并未占用，且郑州市涉及的城市规划未实施，暂不实施征收补偿。三、处理决定(一)请你公司收到本决定后，到某区自然资源局领取石武铁路占用的17.803亩红线内土地的补偿费用共计1215.9449万元。(二)石武铁路两侧红线外规划的50米防护绿地和50-100米防护绿地的问题，目前郑州市涉及的城市规划未实施，暂不实施征收。(三)100米防护绿地与南四环夹角地带的土地，目前不涉及规划和使用，暂不实施征收补偿。

　　郑州某有限公司对上述涉案《处理决定》不服，向该院提起本案诉讼。

　　另查明，二被告在庭审中称，除了17.803亩铁路规划红线内已实际占用外，原告所主张的铁路红线外规划的50米防护绿地、红线外50-100米防护绿地及夹角地带的土地并未实际占用，且不实施征收或收回该国有土地使用权。原、被告各方均认可铁路规划红线内17.803亩及红线外规划的50米防护绿地98.3亩土地的地上附属物6649.6805万元已于2009年至2010年实际支付。

　　一审法院认为：一、关于二被告提出原告的起诉属于重复起诉、起诉已超过最长起诉期限、二被告不是本案适格被告的问题，经审查，二被告因对某第3号行政判决不服向某人民法院1提出上诉，某人民法院1作出的某第4号行政判决认为上述主张均不能成立，且已进行详细论述，对此该院不再赘述。本案审理过程中，某某1向本院递交《追加第三人申请书》，请求追加某分局和某公司为本案第三人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。某某1请求追加第三人的理由为“因郑州某有限公司土地征收补偿的相关资料由某分局和某公司制作保存，且某公司是涉案土地的拆迁人、使用人和补偿主体，与本案存在重大关系，如不追加，将无法查清案件事实”，如上所述，生效裁判文书已认定某某1、某某2系本案适格被告，即履行补偿义务的责任主体，某分局和某公司与针对本案补偿义务履行问题的裁判结果并无利害关系，某某1请求追加第三人不符合上述法律规定，本院不予追加某分局和某公司为本案第三人。

　　二、关于撤销被诉《处理决定》的诉讼请求能否成立的问题。由于涉案《处理决定》系被告单方作出的行政行为，根据行政诉讼法规定的举证责任分配规则，对被诉行政行为的合法性，由被告承担举证责任，故被告对于其作出的《处理决定》所认定的事实及处理结果，应当提供事实证据和法律依据。(一)某第3号行政判决审理查明，“被告出具的相关报告、函中显示具体的土地占用情况是18米红线内的17.8亩、两侧各50米绿地98.3亩、两侧另各50米绿地95.1亩，54.1亩的夹角地。另有机场高速修建占用1.4亩”，而涉案《处理决定》对机场高速修建占用1.4亩并未作出处理，即该土地是否实际占用、是否应当补偿及如何补偿等问题均未予以明确。(二)针对铁路红线内17.803亩的土地补偿款问题，《处理决定》认定某区自然资源局于2019年2月15日已委托评估公司对该土地进行了评估，因原告拒不配合领取该款项，于2019年2月22日邮寄了书面通知。对此本院认为，首先，二被告在举证期限内并未向本院提交该土地评估报告，即便二被告已委托评估机构作出该评估报告，某某1主张已向原告邮寄送达的邮寄单不显示签收情况，且原告称其从未收到过该评估报告;邮寄单并未通过标注评估报告文号等方式显示系该土地评估报告;该邮寄单上备注栏载明“回复”，而在条形码下面手写“内容关于评估结果”，原告对此亦提出该手写内容“不属于原始邮单备注，不能证明邮寄内容为评估结果”，即某某1提交的邮寄单不能证明其已向原告送达该土地评估报告，保障了原告异议及复核的权利。其次，某某1在庭后向本院提交一份河南省征地储备中心《关于石武铁路客运专线占用郑州某有限公司土地有关问题的复函》及《土地评估结果一览表》，称该《土地评估结果一览表》系对铁路红线17.803亩的土地的评估报告，因该证据系超过举证期限后提交，本院不再组织双方质证，不作为证据评价，该《土地评估结果一览表》不是完整的土地评估报告，落款日期为2020年5月7日，也与涉案《处理决定》所称于2019年2月15日委托评估公司对该土地进行了评估的事实不符，且该表明确载明“本评估结果自提交报告之日起半年内有效”，而涉案《处理决定》于2022年3月8日作出，即《处理决定》系依据超过有效期的评估报告所作出。再次，二被告主张土地补偿款未支付系因原告拒不配合、不领取该土地补偿款，但二被告并未通过提存等方式对该土地补偿款进行实际支付。综上，被告作出的《处理决定》证据不足，事实不清，应予撤销。

　　三、关于原告的给付请求是否应当支持的问题。某第3号行政判决书判决责令某某1、某某2在60日内依法对占用郑州某有限公司土地作出补偿决定(评估期间不计算在内)。本案中，二被告称原告主张被占用并要求补偿的土地268.85亩中，除了铁路红线内占用17.803亩已修建铁路外，铁路红线两侧各50米绿地规划98.3亩、50-100米绿地规划95.1亩，夹角地54.1亩目前规划尚未实施、未实际占用，二被告未作出征收决定或国有土地使用权收回决定，且二被告均表示目前无用地计划;原告郑州某有限公司主张称因政府规划已将其上述土地调整为绿地规划，其无法按照土地用途“住宅”进行建设使用，但除了各方均认可的铁路红线内占用17.803亩土地外，原告并未提交证据证明其所称的绿地规划已实际实施，上述土地已被实际占用或国有土地使用权已被收回，本案庭审中原告亦称上述土地并未修建绿化，属于荒地，其在部分地面上进行了道路硬化，故在原告未提交证据证明二被告已实际占用原告所主张的除了铁路红线内占用17.803亩之外的其他土地，根据生效判决判项内容，原告在本案中请求对其他土地支付土地补偿款和附属物补偿款或置换同等价值的土地的请求无事实及法律依据。

　　需要指出的是，虽然原告主张二被告占用并应补偿除了铁路红线内占用17.803亩之外的其他土地，无事实及法律依据，但原告实质上系认为因铁路修建及郑州市城市规划，其已不能按照上述土地的住宅用途进行建设使用，为了实质性化解纠纷，减少当事人诉累，鉴于铁路红线外规划的50米防护绿地所涉土地上的地上附属物实际已补偿的事实，被告应根据相关法律法规的规定，结合本案实际情况，可通过协商、评估等方式，对原告所诉上述土地使用建设是否受到不利影响、影响程度、是否需要补偿及补偿金额等情况予以确认，妥善处理。

　　根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，人民法院根据行政诉讼法第七十二条的规定判决被告在一定期限内依法履行法定职责的，如果尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。由于本案中诸多事实争议及如何补偿需要二被告再次调查或裁量后作出决定，尚不具备直接判决被告对原告补偿多少利益的具体判决内容的条件，故应责令被告重新作出具体明确补偿决定。原告的给付请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项的规定，判决如下：一、撤销被告某某1于2022年3月8日作出的《关于郑州某有限公司征收补偿问题的处理决定》;二、责令被告某某1、某某2于本判决生效后60日内重新作出行政补偿决定(评估期间不计算在内);三、驳回原告郑州某有限公司的其他诉讼请求。

　　上诉人郑州某有限公司不服一审判决，提起上诉并针对对方上诉理由答辩称：1.一审判决虽撤销了《处理决定》，但未对两级政府重新作出行政补偿决定的土地面积作出认定，将会导致两级政府仍按照对自己有利的方式作出补偿决定，也必然会导致程序空转，不能解决实质争议。2.上诉人主张的征收补偿的范围为268.85亩，有充分证据并向一审法院提交，而一审法院认定石武铁路客运专线项目仅实际占用17.803亩土地，属于认定基本事实不清、证据不足，依法应当查清事实后予以改判或发回重审。3.一审判决第三项驳回上诉人的其他诉讼请求，属于对基本事实认定不清，适用法律错误，应予以纠正。已生效的某中级法院3某第3号行政判决书以“原告没有提出具体的补偿数额，且没有明确的收回土地使用权决定确定收回土地的亩数，具体占用土地的亩数仍需进一步核实为由”责令被上诉人在判决书生效后60日内作出补偿决定(评估期间不计算在内)。可见本案中实际征收占用的土地亩数是双方争议的核心，也是补偿的基础，是本案的基本事实。上诉人提供了涉案土地的规划文件和政府函件及其他相关相关证据，足以认定两级政府实际征收占用上诉人土地面积268.85亩。在上述判决生效后，某某1违背规划文件和政府函件的规定，以“征用土地面积仅为17.8亩红线内土地”“铁路红线两侧100米防护绿地没有实际占用和使用，郑州市规划未实施”为由作出被诉《处理决定》，其内容与法院查明的事实、规划文件和政府函件相矛盾，完全违背事实。本案应依法确认两级政府征收占用上诉人268.85亩土地，并以此作出补偿决定，且本案是因两级政府怠于履行补偿职责造成征收补偿问题不合理迟延，上诉人提交的《评估报告书》可以作为确定补偿数额的依据。上诉人委托河南德兴资产评估事务所出具《评估报告书》确认上诉人592826.9平方米(约907亩)土地的价值为1509929万元。据此计算，石武铁路客运专线和南四环项目征收占用的268.85亩土地的市场价值应为4506921410元。再根据2010年4月21日某区市政重点工程指挥部《关于拨付石武铁路客运专线(管城区)征迁补偿款的请示》、石武客运专线河南段郑州某有限公司拆迁资产评估汇总表，证明已经支付的铁路红线17.803亩和红线两侧各50米规划绿地范围内98.3亩土地的地上附属物补偿款66496805元，上诉人主张地上附属物补偿款为5000万元，并不损害两级政府的权益。4.本案是两级政府怠于履行补偿职责而引起的纠纷，对于政府怠于履行补偿职责不能适用起诉期限抗辩。本案也不构成重复起诉，2016年上诉人提起诉讼是要求法院确认两级政府征地及拆除行为违法并予以赔偿，其核心是确认违法之诉，而本案起诉的是要求两级政府履行支付征收补偿款的法定职责。两次起诉所依据的事实和法律均不相同，本次起诉与上诉人之前的诉讼标的和诉讼请求及所依据的法律规范均不相同，不构成重复起诉。况且，两级政府支付补偿款的义务仍依法存在，两级政府辩称本案构成重复起诉的目的在于逃避法定职责，不应支持。某中级法院3和某人民法院1的多份生效裁判已经认定本案不属于重复起诉。综上，请求二审法院查清事实后依法改判支持上诉人的诉讼请求，或者发回原审人民法院重审。

　　某某1提起上诉并针对郑州某有限公司的上诉理由答辩称：1.郑州某有限公司的起诉没有事实及法律依据，依法应当予以驳回。该公司的地上附属物及其他有合法权属证明的财产已经全部补偿到位，实际征用的土地也已作出合理补偿，某某1作出的被诉《处理决定》有事实依据，符合法律规定。因河南省政府和铁道部的重点项目石武铁路客运专线共征用该公司土地17.803亩，省政府和铁道部已于2009年7月、2010年2月和8月分别支付郑州某有限公司17.8亩和红线两侧50米绿地范围内98.3亩的附属物补偿款共计6649.6805万元，省政府和铁道部对郑州某有限公司的地上附属物及其他有合法权属证明的财产已经全部补偿到位。针对实际征用郑州某有限公司红线内17.803亩土地，某区自然资源局按照省国土厅的通知，依据《某局关于有关国有土地使用权出让、划拨委托评估的实施办法》(郑国土资文〔2017〕号文)规定，于2019年2月19日委托10家评估公司对红线内17.8.3亩土地进行评估，评估值为68.3万元/亩，共需支付补偿款1215.9449万，2019年2月22日，国土局就该土地评估价值邮寄郑州某有限公司，并要求郑州某有限公司接洽补偿事宜，但该公司不予接受，目前仍未领取款项。一审法院认为邮寄评估报告的邮寄单没有送达到位，不符合事实。针对红线两侧防护绿地占地，石武铁路客运专线并未实际占用和使用，郑州市规划并未实际实施，对于将来是否实施征收目前并没有具体时间计划，且对国有土地征收，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设。旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”目前，上述征收程序均未进行，不符合法律规定。故郑州某有限公司提出的对红线两侧防护绿地占地进行补偿，在没有启动征收的情况下，不具有补偿义务。2.郑州某有限公司的起诉已超过法律规定的最长起诉期限，依法应当驳回起诉。本案涉案土地的征收于2008年开始，2009年征收工作全部完成，根据某中级法院3作出的某第5号生效判决的认定，已经明确郑州某有限公司至少是在2011年就知道了涉案土地的征收事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十四条的规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。因此，郑州某有限公司的起诉已超过法律规定的最长起诉期限，依法应当驳回起诉。3.郑州某有限公司起诉某某1主体不适格，依法应当予以驳回起诉。本案中，石武高铁征收是2008年，《国有土地上房屋征收补偿条例》还未出台，根据《城市房屋拆迁管理条例》征收和使用的主体是某公司，适格被告也应是某公司，相关补偿款项也是该公司下拨支付的，并不是某某1财政款项支付的。某某1是接受拆迁人的委托作为本项目的拆迁实施单位。故某某1并非该案适格被告。4.本案属于重复起诉，应当依法予以驳回。郑州某有限公司就本案同一标的物已经在2016年向某中级法院3提起过诉讼，经过审理，某中级法院3作出(2016)豫01行初4行政裁定书，裁定驳回郑州某有限公司的起诉，理由是郑州某有限公司提起征地拆迁及赔偿诉讼已经超过法律规定的起诉期限，该裁定作出后郑州某有限公司并未上诉，法律文书已经生效。郑州某有限公司又以同一事实理由再次向法院提起本案的诉讼，违反了上述法律规定，依法应当驳回其起诉。综上，一审判决没有查清事实，适用法律错误。请求依法撤销一审判决发回重审或改判驳回被上诉人起诉。

　　上诉人某某2提起上诉并针对郑州某有限公司的上诉理由答辩称：1.本案中某某2的被告主体不适格。本案被诉《处理决定》系某某1作出，与某某2无关。郑州某有限公司的第二项诉请为请求履行征收补偿法定职责，该类纠纷案件不存在法律规定的共同被告情形。本案中，郑州某有限公司依据某第3号、某第4号行政判决责令某区政府依法作出处理，某区政府依法作出《处理决定》，并通过邮寄向郑州某有限公司送达。某某2并非涉案土地的拆迁人，也非占用涉案土地的受益人。因此，某某2不是本案适格被告，依法应当驳回被上诉人的起诉。2.某某2认同某某1提出的郑州某有限公司提起诉讼构成重复起诉的理由。综上，一审判决事实不清，适用法律错误，请求贵院依法撤销一审判决发回重审，或改判驳回被上诉人起诉。

　　本院二审查明事实与一审查明事实一致，本院依法确认。

　　本院认为，根据郑州某有限公司的一审诉讼请求，结合各方当事人的诉辩意见和在案证据，对郑州某有限公司的一审诉讼请求能否予以支持，本院评述如下：

　　一、关于某某2、某某1提出的适格被告、起诉期限以及构成重复起诉等问题。本院作出的某第4号行政判决已对上述问题作出论述认定，认为均不成立。某某2、某某1在本案中再次提出同样理由，受前述生效判决羁束，本院不再予以审查。关于某某1提出的追加某分局、某公司为本案第三人的问题，一审法院在一审判决中论述的不同意追加第三人申请的理由，于法有据，本院予以认可，不再赘述。

　　二、关于被诉《处理决定》应否予以撤销问题。修建石武铁路客运专线时红线内实际占用郑州某有限公司土地17.803亩，各方当事人均不持异议。某某1为履行某中级法院3某第3号行政判决对没有争议的17.803亩土地先行作出补偿处理，有利于本案争议的区分解决，但被诉《处理决定》作出时所依据的土地价值评估报告已经超过了有效期限，故一审判决认定某某1作出的案涉《处理决定》证据不足，事实不清，应予撤销，并无不当，本院予以维持。

　　三、关于郑州某有限公司主张的石武铁路客运专线红线外50米98.3亩防护绿地以及50-100米95.1亩防护绿地和50-100米防护绿地与郑州市南四环道路形成的54.1亩夹角地如何处理问题。郑州某有限公司主张某某2、某某1对前述土地已实际征收请求予以补偿。无论是法律上的征收还是事实上的征收，其最终结果均是物权发生改变且物理上的实际占用。就本案而言，各方当事人对修建石武铁路客运专线时相关部门对铁路红线外50米98.3亩防护绿地、50-100米95.1亩防护绿地已作了规划审批并无异议，但该规划至今并未实施也是客观事实，郑州某有限公司亦认可前述规划用地的土地使用权还登记在其公司名下，且部分土地已被公司硬化。因此无论从法律效果或实际效果上判断，本案均不存在郑州某有限公司主张前述土地已被实际征收的事实。某某2、某某1对规划的案涉防护绿地虽未实施征收，但并不意味着对郑州某有限公司的权益未造成实际影响。一、二审时，某某2、某某1并未提供证据证明案涉防护绿地的规划审批已被撤销，或重新变更了规划。从国家对铁路客运专线的管理角度讲，前述已规划的防护绿地亦不会轻易发生调整或变更，因此，这对郑州某有限公司涉案土地原规划用途是“住宅用地”造成土地利用权益上的实质影响，即涉案防护绿地的规划虽未实施，但对郑州某有限公司的土地利用权益已产生管制性效果，而郑州某有限公司并不能从这种管制措施中受益，从公平角度讲，某某2、某某1应当给予郑州某有限公司相应补偿，即行政管理实践中所讲的管制性征收。从理论和行政管理实践讲，管制并不是征收，征收是物理性直接占有，而管制是行政机关基于维护公共利益需要，采取的对行政相对人或利害关系人合法财产权益的约束措施，这种约束措施对行政相对人或利害关系人合法财产权益造成了限制或减损，而行政相对人或利害关系人对行政机关基于维护公共利益需要采取的管制措施也有容忍和让渡权益的义务。至于如何对行政相对人或利害关系人合法财产权益的损失进行补偿的问题，从行政管理和司法实践中看，通常的判断是，如果这种管制性措施是长久的，且程度上达到了根本性地限制了权利人对其合法财产的利用和收益，事实已经达到了征收的效果，行政机关应采取征收或收回的措施，对权利人的合法财产权益及时地予以合理补偿。如果这种管制性措施是临时性的，对权利人的合法财产权益只是短暂的约束、管制，则权利人基于公共利益的需要也有容忍和让渡的义务，行政机关可不予补偿。如城市管理中出于环境保护的需要，而采取的机动车限行、工地临时停工措施等。就本案而言，某某2、某某1应当对案涉防护绿地的规划对郑州某有限公司土地利用权益造成的实际影响尽快作出研判处理，采取实际措施推动案涉土地补偿争议的解决。至于郑州某有限公司主张的54.1亩夹角地的补偿权益问题，因该块土地并未被收回，也未改变其原规划用途，但因上述防护绿地的规划存在，确实影响了郑州某有限公司对该区域土地的整体开发利用，某某2、某某1应从该块土地的合理利用角度考虑采取针对性的补救措施维护郑州某有限公司对该块土地的开发利用权益。在某某2、某某1在合理期限内对郑州某有限公司的上述权益仍不予解决的情况下，郑州某有限公司可结合案涉防护绿地的规划对其土地利用权益造成的实际影响另行主张权益。郑州某有限公司主张的1.4亩土地的补偿问题，从其提供的证据看，并不能证明属于案涉规划造成的遗留问题，郑州某有限公司应依据形成该遗留问题的直接原因另行主张。

　　综上，一审法院对案涉防护绿地规划对郑州某有限公司土地权益造成的实际影响认定、分析不足，但判决结果并无明显不当，本院予以维持。上诉人郑州某有限公司的部分上诉理由成立，本院予以采纳;上诉人某某2、某某1的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人某某2、某某1共同负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 张同仁

　　审判员 马 磊

　　审判员 袁 楠

　　二〇二四年六月三十日

　　书记员 王贺霞