宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院

　　行政判决书

　　(2017)宁02行初67号

　　编者备注：陈丹丹律师整理闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，删去原告和被告身份信息，但不影响裁判文书阅读。陈丹丹律师建议可以从：当事人主张(原告称、被告称)原告举证、被告举证;一审法院查明、一审法院认为;二审法院查明、二审法院认为;判决如下等几个板块进行阅读，有助于整体把握当事人的主张、法院的裁判观点。如有法律咨询，可以联系：18326659757

　　原告张文杰不服被告石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》和被告宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》，于2017年5月27日向本院提起行政诉讼。本院于2017年6月1日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2017年10月10日公开开庭审理了本案。原告张文杰的委托代理人石福娟、被告石嘴山市国土资源局行政机关负责人金志文和委托代理人张世新、被告石嘴山市人民政府的委托代理人郑玉涛、被告宁夏回族自治区人民政府的委托代理人陈大力和郑清源到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告石嘴山市国土资源局于2016年11月3日作出石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》，认定以《国有建设用地使用权出让合同(合同电子监管号为：6402002012B02156)》出让给张文杰使用的，位于惠农区红果子工业聚集区西河桥地区石大路以西、南环路以南，面积为16671.0平方米的工业用地为闲置土地，依法收回该闲置土地使用权。

　　2017年5月10日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》，维持了石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》。

　　【当事人主张】

　　原告张文杰诉称，2012年10月18日，张文杰通过竞买方式以820000元价格竞得位于惠农区红果子工业聚集区西河桥地区石大路以西、南环路以南16671平米的建设用地使用权，同年11月8日与石嘴山市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：石嘴山市国土资源局将合同项下的16671平方米国有建设用地使用权出让给张文杰，出让价格为820000元，出让年限为50年，出让土地用途为工业用地。张文杰取得该宗地的土地使用权后，应相关部门要求办理了关环保、规划、土地等手续后，在该宗地投资经营石嘴山市文杰芳子新型建材有限公司，主要营业范围为：混凝土垫块、水泥制品生产、销售;建筑材料、钢材的销售。自2013年3月以来，因公司缺乏周转资金，以该宗地及地上建筑物、设施设备等在中国人民建设银行煤炭路支行抵押贷款。自2015年开始由于房地产业经济不景气，导致公司生产的建筑用砖产品销路困难，企业生产处于间歇性停产状态。2016年10月24日，石嘴山市国土资源局向张文杰下发了石国土资闲置字〔2016〕41号《闲置土地情况告知书》及石国土资闲置字〔2016〕44号《闲置土地处置听证权利告知书》，以建筑行业低迷，企业周转资金困难，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设面积不足三分之一，中止开发建设满一年，属于企业原因造成土地闲置为由，将无偿收回国有建设用地使用权。2016年11月3日，石嘴山市国土资源局未进行调查核实、也未向原告下达《闲置土地认定书》、后原告签字申请听证也未组织听证等情形下，向张文杰下发了石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》，告知将收回闲置土地使用权，要求张文杰自该决定送达之日起30日内到石嘴山市国土资源局办理国有建设用地使用权注销登记，交回国有土地使用证，逾期不履行将直接公告注销国有土地使用证。后原告向被告宁夏回族自治区人民政府申请行政复议，宁夏回族自治区人民政府以原告未动工开发建设已满二年为由维持了被告作出的石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》，其行为明显违法，且缺乏事实依据。故原告请求判令：1.撤销被告石嘴山市国土资源局、石嘴山市人民政府作出的石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》;2.撤销被告宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》;3.本案的诉讼费由被告承担。

　　原告提交的证据：证据一、《国有建设用地使用权出让合同》、土地出让金专用收据一份、税收通用完税证一份和契税完税证各一份。证明：原告依法取得了相关土地的使用权并缴纳了税费;证据二、营业执照和组织机构代码证各一份。证明：原告依法在涉案土地上成立了石嘴山市文杰芳子新型建材有限公司并进行了相应的工商登记;证据三、宁夏回族自治区企业投资项目备案通知书、红果子工业园区企业投资项目入园通知书、地字第1220039号《建设用地规划许可证》和惠国用(2012)第60680号《土地使用权证》各一份。证明：原告于2011年8月2日取得了在案涉土地上进行建设的备案以及许可手续，并于2012年12月14日取得了建设用地规划许可证及相应的土地证;证据四、石国土资闲置字〔2016〕41号《闲置土地情况告知书》、石国土资闲置字〔2016〕44号《闲置土地处置听证权利告知书》、石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》各一份。证明：被告以动工开发建设面积不足三分之一且中止建设满一年，属企业原因造成土地闲置为由收回国有建设用地;证据五、宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》一份。证明：被告以本案所涉土地未取得建设施工许可证，不能认定为动工开发，且实际建设面积不足应动工开发面积三分之一，中止开发建设超过两年，未按合同约定竣工等理由作出了维持石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》的决定。

　　被告石嘴山市国土资源局、石嘴山市人民政府辩称，2012年10月22日，张文杰竞得位于惠农区红果子工业聚集区西河桥地区石大路以西、南环路以南的一宗工业用地土地使用权，用于新建混凝土垫块项目及水泥制品项目建设，土地总面积为16671平方米，成交总价款82万元。2012年11月8日，石嘴山市国土资源局与张文杰签订《国有建设用地使用权出让合同》约定该项目在2012年11月9日前开工，在2014年11月9日之前竣工;建筑总面积11670平方米，建筑容积率不低于0.7，建筑密度不低于30%，投资强度不低于每平方米人民币470元，总投资额不低于783.537万元。2016年4月，国家土地督查局西安局在例行督查石嘴山市土地管理工作时，发现涉案宗地存在疑似闲置情况。答辩人于2016年4月28日、10月8日先后采用档案查阅、电话询问张文杰本人、套合卫星影像、实地核实等多种方式对该项目实际动工开发情况进行调查核实。同年9月10日，又通过石嘴山日报、石嘴山市国土资源局门户网站将《闲置土地调查通知书》和闲置土地信息向社会通告，并电话告知张文杰本人，要求其在30日内提供土地权利证明、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料等。同年10月8日，答辩人经实地调查，发现张文杰持有的《国有土地使用证》(惠国用(2012)60680号)范围内仅建设了18平方米的厂区门房和923平方米的简易工业废渣洗选设施，且未取得建设部门颁发的《建筑工程施工许可证》。截止2016年10月10日，张文杰也未向答辩人提供土地权利证明、宗地是否闲置的原因说明及辅证材料等相关材料。根据《闲置土地处置办法》相关规定，答辩人于2016年10月14日向张文杰下发了石国土资闲置字〔2016〕15号《闲置土地认定书》，于10月28日，下达了石国土资闲置字〔2016〕44号《闲置土地处置听证权利告知书》，但在规定的期限内，张文杰未向我局提出书面申请，视为放弃听证。根据《闲置土地处置办法》第二条和第三十条等规定，张文杰投资建设的新建混凝土垫块项目及水泥制品项目未取得建设部门颁发的《建筑工程施工许可证》，不能认定为动工开发，且存在实际建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积的三分之一(941÷16671=5.64%)，中止开发建设超过两年，未按合同约定竣工。答辩人认定张文杰新建混凝土垫块项目及水泥制品项目用地为企业原因造成土地闲置。2016年11月1日按程序报请石嘴山市人民政府批准，石嘴山市人民政府下发石政<国土>批复〔2016〕26号《关于张文杰新建混凝土垫块项目及水泥制品项目闲置土地处置方案》，同意收回张文杰所使用的国有土地使用权。同日，石嘴山市国土资源局下发了石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》收回了上述范围内的国有土地使用权。综上，答辩人收回国有土地使用权书的决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律得当，请求依法驳回张文杰的诉讼请求，并承担本案诉讼费。

　　被告石嘴山市国土资源局、石嘴山市人民政府提交如下证据以证明其主张：证据一、《国有建设用地使用权出让合同》(电子监管号为6402002012B02156)。证明：合同明确约定，项目要于2014年11月9日之前竣工，并附了合同规划条件书;证据二、土地基本信息表。证明：涉案土地开工量未达到工程的三分之一;证据三、闲置土地调查单一份。证明：涉案土地开发面积不足三分之一，中止建设已满1年以上;证据四、照片两张。证明：涉案土地的闲置情况;证据五、《闲置土地认定书》一份。证明：经调查落实涉案土地为闲置土地;证据六、送达回证一份。证明：该决定书已送达张文杰，签收日期是2016年10月14日;证据七、《闲置土地情况告知书》一份。证明：2016年10月24日将涉案闲置土地内容告知了原告;证据八、《闲置处置土地听证权利告知书》一份。证明：2016年10月24日告知原告有复议或者诉讼的权利;证据九、送达回证一份。证明：石嘴山市国土资源局于2016年10月28日将《闲置土地情况告知书》和《闲置处置土地听证权利告知书》送达了原告;证据十、送达回证一份。证明：石嘴山市国土资源局将《闲置土地情况告知书》和《闲置处置土地听证权利告知书》送达了涉案土地的抵押权人中国建设银行惠农支行，告知有相应的权利;证据十一、闲置土地处理方案以及向石嘴山市人民政府报送请示报告一份。证明：在法定期限内，原告没有向被告申请听证，申辩陈述等权利，在法定期限期满后，被告依据法律规定拟定处置方案，报石嘴山市人民政府;证据十二、石嘴山市人民政府批复一份，证明：石嘴山市人民政府批准了被告石嘴山市国土资源局的处置方案;证据十三、收回国有建设用地使用权决定书一份附送达回证一份，证明：该决定书已送达原告。

　　被告宁夏回族自治区人民政府辩称，1、根据《闲置土地处置办法》第二条、第三十条第一款规定，原告投资建设的新建混凝土垫块项目及水泥制品项目未取得建设部门颁发的《建筑工程施工许可证》，不能认定为动工开发，且存在实际建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积的三分之一，中止开发建设超过两年，未按合同约定竣工等情形。宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿;2、宁夏回族自治区人民政府受理了原告的行政复议申请后，均在法定期限内履行了相关程序，并依法作出了《行政复议决定书》。行政复议决定符合法定程序，适用法律、法规正确。维持被告的具体行政行为，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项的规定。故请求法院依法驳回原告诉讼请求。

　　被告宁夏回族自治区人民政府提交的证据：证据一、《行政复议申请书》、原告身份证明和委托书、涉案土地证的复印件、《建设用地规划许可证》复印件、土地出让金缴费的收据、完税证明和土地出让合同。证明：复议受理符合法律规定;证据二、行政复议受理通知书、答复通知书、告知书、延期告知书和行政复议决定书及送达回证。证明：被告宁夏回族自治区人民政府复议程序合法。事实部分的证据与被告石嘴山市国土资源局和石嘴山市人民政府提交的证据一致。

　　原告对被告石嘴山市国土资源局、石嘴山市人民政府所提交的证据一、三、五、六、七、九、十、十一、十二、十三的真实性没有异议;对证据二的土地基本信息表的真实性、合法性和关联性均有异议，该份证据的内容均是被告石嘴山市国土资源局单方面填写的，没有原告签字确认，无法达到被告的证明目的;对证据三闲置土地调查单的真实性没有异议，但对证明目的有异议，该份调查单中所载的内容没有事实依据;对证据四中两张照片的真实性、合法性和关联性均有异议，该照片无法反应原告对

　　经审理查明，2012年11月8日，原告与被告石嘴山市国土资源局石国土资初(2012)52号《国有建设用地使用权出让合同》，约定：石嘴山市国土资源局将位于惠农区红果子工业集聚区西河桥地区石大路西、南环路南16671平方米宗地编号为石地挂字[2012]-47号的建设用地，以820000万出让给原告。原告在该宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，应符合政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中主体建筑物性质为工业厂房，建筑总面积为16671平方米，建筑容积率不低于0.70，建筑密度不低于30%，绿地率不高于20%。出让年限为50年，出让土地用途为工业用地，于2014年11月9日之前竣工。合同签订后，原告于2012年12月14日向石嘴山市规划管理局申请办理了地字第1220039号《中华人民共和国建设用地规划许可证》，用地单位为：石嘴山市文杰芳字新型建材有限公司(张文杰);用地面积：16671平方米。2012年12月20日，被告石嘴山市人民政府就上述国有工业用地为原告张文杰核发了惠国用(2012)第60680号《国有土地使用权证》。原告张文杰取得该宗地的建设用地使用权后办理了企业登记手续，在该宗地投资经营混凝土垫块、水泥制品生产、销售等业务。

　　2016年4月，国家土地督察西安局对石嘴山市2015年度土地利用和管理工作开展例行督察，并于9月14日下发了《国家土地督察例行督察意见书》，提出涉案宗地涉及闲置，要求采取有效措施于11月20日前整改到位。被告石嘴山市国土资源局于2016年4月28日至10月8日期间，先后采用档案查阅、电话询问张文杰本人、套合卫星影像、实地核实等多种方式对该项目实际动工开发情况进行调查核实。期间，于2016年9月9日通过政府门户网站向原告发出《闲置土地调查通知书》，内容为：”根据《闲置土地处置办法》第二条规定，上述宗地存在已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年的情况，涉嫌构成闲置土地。我局依法对上述宗地进行调查，请你方自本通知书送达之日起30日内，向我局提供真实材料接受调查”。2016年10月14日，被告石嘴山市国土资源局向原告张文杰送达了石国土资闲置字〔2016〕15号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为：”已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年”;又于2016年10月28日向原告张文杰送达了石国土资闲置字〔2016〕41号《闲置土地情况告知书》，告知原告”闲置原因为：建筑行业低迷，企业周转资金困难，已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设面积不足三分之一，中止开发建设满一年，属于企业原因造成土地闲置。我局将按照《闲置土地处置办法》的规定进行处置”。同时，向原告送达了石国土资闲置字〔2016〕44号《闲置土地处置听证权利告知书》，原告张文杰在《公文送达回证》”是否要求听证”栏内填写意见为”是”。

　　2016年11月1日，被告石嘴山市国土资源局以石国土资地综字〔2016〕88号文件向石嘴山市人民政府上报《张文杰新建混凝土垫块及水泥制品项目闲置土地处置方案》的请示。被告石嘴山市人民政府于2016年11月3日作出石政(国土)批复〔2016〕26号《市人民政府关于<张文杰新建混凝土垫块及水泥制品项目闲置土地处置方案>的批复》，同意按照该方案组织实施，收回张文杰上述宗地工业用地使用权。

　　《张文杰新建混凝土垫块及水泥制品项目闲置土地处置方案》的主要内容为：”张文杰于2012年10月18日竞得的涉案宗地，出让金已全部上缴惠农区财政，已办理了土地初始登记。按照《国有土地使用权出让合同》的约定，该项目开工的时间为2012年11月9日，截至目前已开工建设，但开发建设用地面积不足应动工开发建设总面积的三分之一。经调查，该宗土地使用权于2016年3月17日抵押至中国建设银行惠农支行，2017年3月16日到期，不存在法院查封情况。......国家土地督察西安局于9月14日下发了《国家土地督察例行督察意见书》，提出涉案宗地涉及闲置，要求采取有效措施于11月20日前整改到位;......经依法调查，认定该宗地为闲置土地，该项目闲置原因为建筑行业持续低迷，用地单位资金周转困难，至今未建设完成，造成原项目搁置，属企业原因造成土地闲置。2016年10月17日，在向用地单位送达《闲置土地情况告知书》及《闲置土地处置听证权利告知书》后，该用地单位为申请听证;......处置方式：处置依据为，该宗地符合《闲置土地处置办法》规定的闲置土地的法定条件;提出三点处置建议：⑴市国土资源局负责报请市人民政府批准无偿收回国有土地使用权;⑵市国土资源局向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，并抄送相关土地抵押权人;⑶土地使用权收回后，市不动产登记事务中心负责办理注销登记”。

　　2016年11月10日，被告石嘴山市国土资源局向原告张文杰送达了石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》。该决定书主要内容为：”我局认定涉案宗地为闲置土地，已向你方送达了《闲置土地认定书》(石国土资闲置字〔2016〕15号)。根据《闲置土地处置办法》第二条的规定，经报请石嘴山市人民政府批准(批准文号：石政(国土)批复〔2016〕26号)，我局依法收回上述闲置土地使用权。请你公司自本决定送达之日起30日内，到我局处办理国有建设用地使用权注销登记，交回国有土地使用证。逾期不履相关义务的，我局将直接公告注销国有土地使用证”。

　　原告张文杰不服，向被告宁夏回族自治区人民政府申请行政复议。

　　被告宁夏回族自治区人民政府受理后，于2017年5月10日作出宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》，查明：2012年10月，申请人以82万元的价格竞得位于惠农区红果子工业集聚区西河桥地区石大路以西、南环路以南16671平米的建设用地使用权。同年11月8日，申请人与被申请人石嘴山市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2016年10月11日，被申请人石嘴山市国土资源局向申请人下发了《闲置土地认定书》(石国土资闲置字〔2016〕15号)，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年。10月24日被申请人石嘴山市国土资源局向申请人下发了《闲置土地情况告知书》(石国土资闲置字〔2016〕41号)和《闲置土地处置听证权利告知书》(石国土资闲置字〔2016〕44号)，将涉案土地闲置情况和申请听证的权利告知申请人。11月3日，被申请人石嘴山市政府根据被申请人石嘴山市国土资源局的请示，下发了《市人民政府关于<张文杰新建混凝土垫块及水泥制品项目闲置土地处置方案>的批复》(石政<国土>批复〔2016〕26号)，同意收回申请人涉案宗地工业用地土地使用权。同日，被申请人石嘴山市国土资源局向申请人下发了《收回国有建设用地使用权决定书》(石国土资闲置字〔2016〕139号)，决定依法收回涉案闲置土地使用权。本机关认为：《闲置土地处置办法》第二条规定：”已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地”。第三十条第一款规定：”动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕;使用桩基的项目，打入所有基础桩;其他项目，地基施工完成三分之一”。申请人的投资建设未取得建设部门颁发的《建筑工程施工许可证》，不能认定为动工开发，且存在实际建设用地面积不足应动工共开发建设用地总面积的三分之一，中止开发建设超过两年，未按合同约定竣工等情形。被申请人根据以上事实和法律法规规定作出的《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定，维持《收回国有建设用地使用权决定书》(石国土资闲置字〔2016〕139号)。

　　【一审法院认为】

　　1.被诉具体行政行为是否合法。

　　2.被告石嘴山市国土资源局是否具有作出石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格。

　　【一审法院认为】

　　本院认为，本案争议焦点为：1.被诉具体行政行为是否合法。2.被告石嘴山市国土资源局是否具有作出石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格。

　　关于被诉具体行政行为是否合法的问题。被告宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》认定的主要事实即：”申请人的投资建设未取得建设部门颁发的《建筑工程施工许可证》，不能认定为动工开发，且存在实际建设用地面积不足应动工开发建设用地总面积的三分之一，中止开发建设超过两年，未按合同约定竣工等情形”中的”不能认定为动工开发”、”中止开发建设超过两年”两项主要事实，与被告石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》认定的主要事实”认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为：已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年”中的”已动工开发”、”中止开发建设满一年”两项主要事实不一致。根据《闲置土地处置办法》的规定，”已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年”符合该《办法》第二条第二款规定的情形，应当适用第十二条第三款规定进行处理，而不适用第十四条第(二)项的规定进行处理。被告石嘴山市国土资源局认定事实与作出的处理决定不对称，属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项第2目规定的情形，应当认定为适用依据错误;复议机关以”申请人的投资建设未取得建设部门颁发的《建筑工程施工许可证》”为由，作出”不能认定为动工开发”的判断并认定原告构成”中止开发建设超过两年”的情形，并未提交相关证据加以证明，属于认定主要事实不清、证据不足;宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》维持了石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》，即等同于维持了该决定关于”已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一，中止开发建设满一年”的事实。如此，复议决定在事实认定上自相矛盾。

　　复议机关在改变了原决定认定的主要事实的情况下，依然维持了原决定，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款”复议决定改变原具体行政行为错误”的情形。故，应当判决撤销复议决定，并责令复议机关重新作出复议决定。

　　关于石嘴山市国土资源局是否具有作出石国土资闲置资〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格的问题。《中华人民共和国土地管理法》第三十七条明确规定，有权作出无偿收地决定的只能是政府，而非国土资源行政机关。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条第一款规定：”由县级以上人民政府土地主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发国有土地使用权证书，确认使用权”、第七条第一款规定：”依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原登记机关注销土地登记”。这里的原登记机关显然是石嘴山市人民政府。尽管《闲置土地处置办法》有关条款对国土行政管理部门无偿收地作出了相关规定，但是，按照《中华人民共和国立法法》第八十八规定，法律的效力高于行政法规、地方法规、规章，行政法规的效力高于地方性法规、规章。故在部门规章与法律和行政法规规定不一致的情况下，应当适用法律或行政法规的规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》属于行政法规，《闲置土地处置办法》属于部门规章，故应当适用《中华人民共和国土地管理法实施条例》。在本案中，政府批复不等于政府决定，因此，被告石嘴山市国土资源局不具备作出石国土资闲置字〔2016〕第139号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政主体资格，石嘴山市人民政府才是有权对涉案土地作出处理决定的行政主体。

　　综上所述，原告张文杰的诉讼请求成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款的规定，判决如下：

　　一、撤销被告石嘴山市国土资源局作出的石国土资闲置字〔2016〕139号《收回国有建设用地使用权决定书》;

　　二、撤销被告宁夏回族自治区人民政府作出的宁政复决字〔2017〕第18号《行政复议决定书》;

　　三、被告石嘴山市人民政府对收回原告张文杰国有建设用地使用权重新作出处理决定。

　　案件受理费50元，由被告石嘴山市国土资源局、石嘴山市人民政府和宁夏回族自治区人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。

　　审判长卜东方

　　审判员刘衍泉

　　审判员安立莎

　　法官助理田婧

　　书记员崔海程

　　2017-12-05

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　　陈丹丹律师提醒：

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　　很多人遇到土地纠纷问题时会先向上级政府部门投诉、举报、信访，但是基本上会石沉大海，不会有一个相对来说有利的结果。

　　行政诉讼案件的被告是行政机关，广大老百姓遇到了行政机关侵害自己合法权益的行为时，那么便可以以侵害我们合法权益的行政机关为被告，向人民法院提起行政诉讼，依法维护自己的合法权益。

　　但在很多人眼里，民告官是一件非常难的事情，而且绝大多数案件胜诉的概率也会非常的小。

　　因此，陈丹丹律师整理了法院裁判生效的有关的闲置土地认定、收回国有建设用地使用权行政判决书，供有需要的人参考。

　　遇到问题，还可以咨询专业的土地律师。