安徽省安庆市中级人民法院

　　(2017)皖08行初93号

　　案由行政强制

　　争议焦点

　　一审法院认为

　　一、原告是否具备提起本案诉讼的主体资格。

　　二、两被告对原告粘土砖窑厂实施的取缔行为是否合法。

　　案件概述

　　原告桐城市桐天建材有限责任公司(以下简称桐天公司)不服被告桐城市人民政府(以下简称桐城市政府)、被告桐城市金神镇人民政府(以下简称金神镇政府)对其窑厂实施的取缔行为，于2017年11月7日向本院提起行政诉讼。本院于2017年11月7日立案后，于2017年11月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年1月25日公开开庭审理了本案。原告桐天公司的法定代表人陈鹏及委托代理人魏珠祥、被告桐城市政府的负责人张支南、被告金神镇政府的负责人汪和俊、两被告的共同委托代理人王晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　当事人主张

　　原告桐天公司诉称：桐天公司系金神镇政府招商引资企业，2006年7月26日注册成立至2016年3月被取缔已累计投入资金大约1000多万元。2015年8月13日桐城市政府制定《桐城市非法黏土砖瓦窑厂取缔工作方案》，对取缔非法砖瓦窑厂工作进行了安排和部署。2015年9月8日桐城市政府作出《桐城市人民政府关于取缔非法黏土砖瓦窑厂的决定》，原告在被取缔窑厂名单中。从2015年9月开始，金神镇政府党委书记、镇长、组委、企业办工作人员轮番做原告法定代表人陈鹏工作，承诺给予全额补偿，并委托桐城市国土资源局对原告部分财产进行测算。2016年3月，金神镇政府委托和组织人员拆除了原告窑体。但桐城市政府至今没有为原告申请中央财政补助资金，也没有支付补偿款。原告认为，被告取缔(拆除)原告窑厂涉及原告重大财产权益，被告在作出决定前有告知义务，应保障原告陈述权、申辩权，但被告没有履行上述程序，程序违法。原告生产的是煤矸石空心砖，被告取缔原告窑厂没有事实和法律依据，实体不合法。诉讼请求：1.请依法确认被告桐城市人民政府、桐城市金神镇人民政府取缔(拆除)原告窑厂的行政行为违法;2.诉讼费用由被告承担。

　　原告桐天公司向本院提交了以下证据：

　　1.原告营业执照复印件。证明原告主体情况。

　　2.金神镇政府、桐城市招商局证明1份。证明原告系金神镇政府招商引资企业，原告投资的多孔砖生产项目系金神镇招商引资项目。

　　3.金神镇政府关于请求批准《年产750万块多孔砖生产线项目建设书》的报告、桐城市发展和改革委员会文件1份。证明被拆除的涉案窑厂是经过金神镇政府、桐城市发展和改革委员会立项同意建设的项目，系合法建设和合法生产经营项目。

　　4.桐城市国土资源局建设用地批准书1份、桐城市国土资源局采矿许可证1份。证明原告生产经营的合法性。

　　5.协议2份、桐城市质量监督技术所检验报告1份、桐城市龙腾渣土运输有限公司证明1份、淮南市龙彦商贸有限公司证明1份、煤矸石照片1张、煤矸石破碎后成品照片1张、煤矸石堆放场地照片1张、破碎机照片1张、破碎机厂房照片1张、煤矸石称重设备照片1张、购买煤矸石、建筑渣土票据43张，购买大型破碎机发票1张、取淤泥大塘照片2张、金鹿村民委员会证明1份、天林村民委员会证明1份。证明原告生产经营的产品为煤矸石空心砖，原告窑厂不属于取缔范围。

　　6.金神镇政府2013年先进企业证书1份、安徽省建材工业协会产品证书1份。证明原告生产的产品为烧结空心砖，不属于取缔范围。

　　7.桐城市建筑节能办公室证明1份。证明原告从2013年开始生产煤矸石空心砖，生产产品符合产业政策。

　　8.烧结空心砖和空心砌块国家标准(2015年2月1日实施);

　　9.工信部工产业〔2010〕第122号文件。证明原告窑厂不在取缔范围。

　　10.金神镇政府、桐城市国土资源局桐城市天林建材厂房屋估价测算表。证明被告同意给予补偿。

　　11.桐城市政府办公室文件1份、桐城市人民政府关于取缔非法黏土砖瓦窑厂的决定。证明被告作出拆除原告窑厂的决定，侵犯了原告的合法权益。

　　被告桐城市政府辩称：一、答辩人严格按照安徽省相关地方性法规和上级人民政府相关规范性文件的要求实施被诉行政行为。根据《安徽省发展新型墙体材料条例》《安徽省人民政府办公厅关于禁止和限制使用实心粘土砖和空心粘土砖等粘土类墙体材料的通知》《安徽省人民政府办公厅转发省经济和信息化委员会关于非煤矿山整顿关闭工作方案(2013-2015年)的通知》和《安庆市人民政府关于我市清理淘汰粘土砖落后生产能力工作的实施意见》等地方性法规和规范性文件的要求，答辩人于2015年8月13日制定并下发了《桐城市非法粘土砖瓦窑厂取缔工作方案》，决定对桐城市境内已经于2009年关闭但此后仍在非法生产的所有粘土砖瓦窑厂依法予以取缔。各乡镇人民政府经过认真调查，于2015年8月31日前向桐城市非法粘土砖瓦窑厂取缔工作领导小组办公室报送了各自辖区内仍在非法生产的砖瓦窑厂名单(共计31家)。2015年9月8日，答辩人制作并下发了《桐城市人民政府关于取缔非法粘土砖瓦窑厂的决定》，由各乡镇人民政府具体予以实施。本案原告在本次取缔活动中不能向调查人员出示合法有效的《营业执照》《安全生产许可证》和《采矿许可证》，因此被作为桐城市境内31家仍在非法生产粘土砖的砖瓦窑厂之一由金神镇政府负责予以取缔。二、原告不具有提起本案行政诉讼的合法资格。经查询“国家企业信用信息公示系统”，本案原告已不是一家依法存续的企业。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定，本案原告并不具有提起本案诉讼的合法资格，其起诉依法应予以驳回。

　　被告桐城市政府向本院提交了以下证据：

　　1.《桐城市非法粘土砖瓦窑厂取缔工作任务进度表》。

　　证明：(1)通过桐城市金神镇人民政府的调查了解，本案原告属于无合法有效《营业执照》《安全生产许可证》《采矿许可证》但仍在非法生产粘土砖的企业。(2)答辩人在2015年实施的取缔非法生产粘土砖瓦窑厂的行为有相应的事实依据。

　　被告桐城市政府提供的法律依据有：《安徽省发展新型墙体材料条例》《安徽省人民政府办公厅关于禁止和限制使用实心粘土砖和空心粘土砖等粘土类墙体材料的通知》(皖政办〔2008〕9号)、《安徽省人民政府办公厅转发省经济和信息化委员会关于非煤矿山整顿关闭工作方案(2013-2015年)的通知》(皖政办秘〔2013〕21号)和《安庆市人民政府关于我市清理淘汰粘土砖落后生产能力工作的实施意见》(宜政发〔2009〕35号)。

　　被告金神镇政府辩称：答辩人经过认真调查，确认在金神镇范围内尚有包括原告在内的7家粘土砖瓦窑厂在没有合法有效的《营业执照》《安全生产许可证》和《采矿许可证》的情况下仍在从事非法生产活动。按照桐城市人民政府文件的要求，答辩人于2015年8月31日前将该7家企业名单上报至桐城市非法粘土砖瓦窑厂取缔工作领导小组办公室。2015年9月8日，桐城市人民政府作出《桐城市人民政府关于取缔非法粘土砖瓦窑厂的决定》，答辩人上报的7家砖瓦窑厂均在取缔之列，之后均被依法取缔。答辩人认为其负责具体实施的取缔非法生产粘土砖瓦窑厂的行为完全符合上级人民政府发布的相关文件的规定，合法有效。原告不具有提起本案行政诉讼的合法资格，其起诉依法应予以驳回。

　　被告金神镇政府向本院提交了以下证据：

　　1.《桐城市非法粘土砖瓦窑厂取缔工作方案》;

　　2.《桐城市非法粘土砖瓦窑厂取缔工作任务进度表》;

　　3.《桐城市人民政府关于取缔非法粘土砖瓦窑厂的决定》。

　　证明：答辩人在2015年负责具体实施的取缔非法生产粘土砖瓦窑厂的行为完全符合上级人民政府发布的相关文件的规定，是合法有效的行政行为。

　　经庭审质证，对被告桐城市政府提交的证据，原告认为：对证据真实性无异议，但达不到证明目的，该进度表只能证明其已经作出取缔决定，不能证明原告生产粘土砖，且不能证明原告是否需要营业执照、安全生产许可证、采矿许可证，根据安全生产许可条例第二条规定原告也无需办理安全生产许可证。对法律依据真实性无异议，但桐城市政府仅列出相关文件名称，并没有明确具体条文，原告生产的不是粘土砖，被告适用法律错误。原告对金神镇政府提交的证据的质证意见同对桐城市政府证据的质证意见。

　　对原告提交的证据，两被告认为：证据1三性无异议，证明目的无异议。证据2三性无异议，证明目的无异议，但书证形成时间是2006年，原告投资建设的粘土砖瓦厂符合当时的国家政策。证据3三性无异议，证明目的有异议，书证形成时间也是2006年，只能证明原告投资建设行为符合当时政策规定，不能证明在2015年还符合国家政策。证据4三性无异议，达不到证明目的，原告提交的采矿许可证在2008年7月期满失效，不能证明原告2015年生产粘土砖的合法性，反而可以看出原告清楚知道需要办理采矿许可证，也明确说明了矿山名称是粘土砖。证据5、6、7真实性无异议，与本案无关联性。证据8无异议。证据9原告混淆概念，2015年两被告对原告的行政行为只针对原告生产粘土砖的窑厂，而不是取缔了原告公司。证据10真实性无异议，与本案无关联性。证据11三性无异议，证明目的有异议，两被告在2015年实施的行政行为没有侵犯原告的合法利益，因为原告的粘土砖瓦窑厂在2015年时三证全无，属于非法生产。

　　本院对上述证据认证如下：原、被告对对方提交的证据的真实性均无异议，本院予以确认。两被告提交的证据及原告提交的证据11可以证明桐城市政府办公室、金神镇政府、桐城市政府分别就取缔粘土砖瓦窑厂印发工作方案、填报进度安排表和作出决定。两被告提供的证据达不到证明其取缔行为有事实依据的证明目的。原告提交的证据1至4可以证明原告曾经具有生产经营粘土砖的合法手续。原告提交的证据5至9只能证明原告生产煤矸石空心砌块的事实。证据10证明相关部门对原告窑厂设施评估的事实。

　　一审法院查明

　　经审理查明：2006年8月9日，桐城市发展和改革委员会以桐发改投〔2006〕112号文件同意金神镇天林村多孔砖生产线项目备案建设，拟建28门窑体生产线一条，年产750万块多孔砖，取土区为当地水塘。2006年10月26日，桐城市国土资源局批准金神镇天林村民委员会4000平方米建设用地。2007年7月26日，原告桐天公司作为金神镇政府招商引资项目登记成立，2007年7月19日原告取得砖瓦粘土采矿许可证，许可期限为一年。2012年5月23日原告换发的营业执照登记的经营范围为煤矸石空心砌块生产、销售。2015年8月13日，桐城市政府办公室印发桐城市非法粘土砖瓦窑厂取缔工作方案。2015年8月28日，金神镇填报其管辖范围内非法粘土砖瓦窑厂取缔工作进度安排表。2015年9月8日桐城市政府作出“桐城市人民政府关于取缔非法粘土砖瓦窑厂的决定”，决定对桐城市所有非法生产的粘土砖瓦窑厂全部予以取缔，各镇、街道、开发区按照属地管理原则，负责制定取缔方案并组织实施，市经信、国土、安监、公安等部门配合支持。原告在该决定所附取缔名单之列。2016年3月金神镇政府组织拆除原告生产粘土砖瓦的窑体。

　　一审法院认为

　　本院认为：本案争议的焦点是：一、原告是否具备提起本案诉讼的主体资格。二、两被告对原告粘土砖窑厂实施的取缔行为是否合法。

　　关于争议焦点一，根据《行政诉讼法》第二十五条的规定，原告桐天公司作为被诉行政行为的相对人有权提起行政诉讼，被告辩称原告已不是依法存续的企业，但被告既未对原告提供的营业执照提出异议，又未提供证据证明其所主张事项。原告具有提起本案诉讼的主体资格。

　　关于争议焦点二，桐城市政府为保护土地资源和生态环境、节约能源、促进新型墙体材料发展，决定取缔非法粘土砖瓦窑厂，符合法律和国家政策规定。原告生产粘土砖的窑厂未取得安全生产许可证、采矿许可证已到期、换发的工商营业执照已无粘土砖的经营范围，其粘土砖的生产经营已不具有合法性，依法应予取缔。即使原告所称2013年以后已不再生产粘土砖事实存在，但其生产粘土砖的设施未予拆除，其生产经营粘土砖非法状态未彻底消灭，亦应依法予以取缔。因此，桐城市将原告粘土砖窑厂纳入取缔范围并无不当。但是，《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中被告桐城市政府、金神镇政府提供的证据不足以证明对原告粘土砖窑厂实施取缔有充分的事实根据，被告所称原告粘土砖窑厂仍在非法生产没有证据支持，其实施的取缔行为属主要证据不足。《行政强制法》第十八条明确规定了行政机关实施行政强制措施应当履行的法定程序，两被告亦未证明已履行了上述规定的程序，属程序违法。

　　综上，两被告对原告粘土砖窑厂实施的取缔行为主要证据不足且程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)(三)项，第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下：

　　一审裁判结果

　　确认被告桐城市人民政府、被告桐城市金神镇人民政府2016年3月对原告桐城市桐天建材有限责任公司粘土砖窑厂实施的取缔行为违法。

　　案件受理费50元，由被告桐城市人民政府、被告桐城市金神镇人民政府负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。

　　审判人员

　　审判长程艮苗

　　审判员刘鑫

　　人民陪审员王裕

　　二〇一八年五月三日

　　书记员王岚

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政强制法》第十八条行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：

　　(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;

　　(二)由两名以上行政执法人员实施;

　　(三)出示执法身份证件;

　　(四)通知当事人到场;

　　(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;

　　(六)听取当事人的陈述和申辩;

　　(七)制作现场笔录;

　　(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;

　　(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;

　　(十)法律、法规规定的其他程序。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

　　(一)主要证据不足的;

　　(二)适用法律、法规错误的;

　　(三)违反法定程序的;

　　(四)超越职权的;

　　(五)滥用职权的;

　　(六)明显不当的。

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;

　　(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;

　　(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;

　　(三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。