审理法院：安徽省高级人民法院

　　案号：(2018)皖行终1333号

　　案由：行政征收

　　案件类型：行政二审

　　审理程序：二审

　　引用法条 (7)

　　《住房和城乡建设部关于印发《国有土地上房屋征收评估办法》的通知》第十六条

　　《住房和城乡建设部关于印发《国有土地上房屋征收评估办法》的通知》第十七条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十条第一款第三项

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第七十九条

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第五十三条

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第二条第五项

　　《中华人民共和国行政诉讼法(2017修正)》第八十九条第一款第一项

　　历审文书争议焦点

　　一审法院认为

　　濉溪县政府作出被诉房屋补偿决定的程序是否合法?

　　案件概述

　　上诉人陈玉芳因诉濉溪县人民政府(以下简称濉溪县政府)房屋行政征收补偿及淮北市人民政府(以下简称淮北市政府)行政复议一案，不服安徽省淮北市中级人民法院(2018)皖06行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年1月22日公开开庭审理了本案。上诉人陈玉芳及其委托代理人张志同、金亚飞，被上诉人濉溪县政府出庭负责人副县长谈跃明与委托代理人蒋阳光、李国庆，被上诉人淮北市政府的委托代理人席前进、邵飞出庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院查明

　　一审法院经审理查明，因城市棚户区改造的需要，2016年9月20日，濉溪县政府作出濉政征收〔2016〕7号房屋征收决定，决定对十南棚户区改造项目红线范围内的房屋实施征收，陈玉芳的房屋位于该项目征收范围内。因在签约期限内房屋征收部门与陈玉芳未能达成补偿协议，濉溪县政府于2016年12月1日作出濉政征收〔2016〕29号《濉溪县人民政府房屋征收补偿决定书》(以下简称《29号征收补偿决定书》，确定陈玉芳被征收房屋面积为327.01平方米，土地使用权面积为161.59平方米。陈玉芳如选择货币补偿，补偿金额为560307.37元，具体包括：1、房屋货币补偿金额277958.50元;2、土地补偿每平方米1069元，计172739.71元;3、构筑物、附属物及装潢补偿金额68405.90元;4、搬迁补助费1635.05元;5、临时安置补助费6867.21元。陈玉芳如选择房屋产权调换，安置房建筑面积为235.52平方米，另付给陈玉芳各项补偿费用158714.68元，其中包括：1、搬迁补助费3270.10元;2、临时安置补助费54937.68元;3、构筑物、附属物及装潢补偿金额67805.90元。

　　陈玉芳不服提起行政复议，淮北市政府于2018年4月3日作出淮复决〔2017〕9号《行政复议决定书》(以下简称《9号复议决定书》)，维持该房屋补偿决定。陈玉芳仍不服，遂提起行政诉讼，请求撤销上述补偿决定及复议决定。一审庭审前，陈玉芳请求人民法院一并对濉溪县政府濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》、濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》的合法性进行审查。

　　一审法院认为

　　一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第二十六规定，在房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的情况下，作出房屋征收决定的市、县级人民政府有权依照征补条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。因此，濉溪县政府具有作出被诉房屋征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点在于濉溪县政府作出被诉房屋补偿决定的程序是否合法?

　　《征补条例》第十九条第一款规定，“对被征收房屋的价值补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”同时根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十七条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。分户评估结果公示期满后，房地产评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，案涉十南棚户区房屋征收补偿方案确定的货币补偿方式中，针对被征收的房屋、附属物重置价格和土地区位价格，明确了两种计算方式，其一是按照濉政办〔2014〕10号及濉政办〔2016〕3号文件确定的标准计算，其二是按照《国有土地上房屋征收评估办法》评估确定。濉溪县政府未提供针对陈玉芳被征收房屋的分户评估报告及送达的证据。在征收部门未能与被征收人协商一致同意按照濉政办〔2014〕10号文件确定的的补偿标准计算被征收房屋重置价格的情况下，房屋征收部门应当依照上述法律、法规规定的程序对被征收房屋进行评估，濉溪县政府作出被诉房屋征收补偿决定时未依法对陈玉芳被征收房屋进行分户评估，缺失对被征收房屋价值评估的步骤，且案涉被诉房屋补偿决定作出后未进行公告，违反法定程序。

　　关于原告陈玉芳提出一并审查相关规范性文件的申请。经查，濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》及濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》，该文件系案涉房屋征收补偿方案所明确的被征收房屋重置金额等相关补偿金额的一种计算标准，不是濉溪县政府作出涉案补偿决定的直接依据，对陈玉芳一并审查相关规范性文件的申请，不予准许。

　　一审法院裁判

　　综上，濉溪县政府作出的被诉房屋征收补偿决定违反法定程序;淮北市政府在复议程序对被诉房屋征收补偿决定存在的上述情形未予审查处理，均依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第(三)项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告濉溪县政府作出的《29号房屋征收补偿决定书》;二、撤销被告淮北市人民政府作出淮复决〔2017〕9号行政复议决定中关于维持《29号房屋征收补偿决定书》的部分;三、驳回原告陈玉芳的其他诉讼请求。

　　上诉人主张

　　陈玉芳上诉的主要理由为，濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿办法》及濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》系上诉人濉溪县政府作出补偿决定的直接依据，原审不予审查，系认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决第三项，并依法对规范性文件濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿办法》及濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》进行审查，诉讼费用由被上诉人承担。

　　陈玉芳向一审法院提交了以下证据：1、陈玉芳身份证复印件，证明原告身份;2、《29号房屋征收补偿决定书》，证明濉溪县政府对原告作出涉案房屋征收补偿决定;3、《9号复议决定书》，证明淮北市政府作出复议决定。

　　濉溪县政府向一审法院提交了以下证据：1、《29号房屋补偿决定书》催告书及照片，证明被告在与原告协商未果的情况下，对原告作出涉案征收补偿决定书，原告拒收;2、《房屋征收申请书》，证明在协商未果的情况下，被告提出申请;3、补偿资金证明、安置补偿测算表、房屋、构筑物、附属物勘查登记表、照片、房屋状况证明、个人信息、情况说明，谈话记录，证明，证明陈玉芳房屋、构筑物、附属物基本情况;4、房屋征收公告、十南棚户区改造项目房屋征收补偿方案及照片，证明补偿依据合法;5、关于选择房屋征收评估机构的公告照片、公证书、土地估价一览表，证明被告依法公开抽选安徽华瑞房地产土地评估有限公司为四里庄棚户区改造项目的住宅房地产价格进行评估。

　　濉溪县政府提交了《征补条例》第四条、第五条、第二十五条、第二十六条作为被诉行政行为的法律、法规依据。

　　淮北市政府向本一审法院提交了以下证据：1、行政复议申请书;2、补正行政复议申请书、送达回证及补正情况;3、行政复议案件受理表;4、行政复议答复通知书及送达回证;5、行政复议答复书及答复材料送达回证;6、终止行政复议通知书及送达回证;7、恢复审理通知书及送达回证;8、行政复议决定书及送达回证。

　　二审法院查明

　　上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。

　　二审法院认为

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。根据该规定，当事人可以要求人民法院一并进行审查的规范性文件，必须是被诉行政行为所依据的规范性文件。

　　本案中，上诉人陈玉芳在二审庭审中明确，其要求一并审查的是濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条第二款，即“城中村房屋按照宅基地面积1：0.8返还建筑面积(含一层房屋和附属物)，二层以上按照建设成本结合成新给予货币补偿，但每户宅基地面积不得超过《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》规定的220平方米”，以及濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》及其附件全部内容。

　　濉政办〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条第二款主要是关于产权调换的规定。涉案补偿决定认定陈玉芳被征收房屋面积为327.01平方米，土地使用权面积为161.59平方米，确定陈玉芳如选择房屋产权调换，安置房建筑面积为235.52平方米，另付给陈玉芳各项补偿费用158714.68元。从该补偿决定认定的陈玉芳宅基地面积和确定给其安置的房屋面积比例来看，显然不是1：0.8，涉案补偿决定确定的产权调换安置面积远大于〔2014〕8号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第二十四条第二款的规定，即该规定明显不是濉溪县政府作出涉案补偿决定的依据。

　　濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》第一条明确规定，该标准是结合该县实际制定的基价，同时第二条规定，要严格按照《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规范操作。根据上述规定，该文件及其附件确定的标准只是被征房地产、附属物等财产的基准价格，并非具体被征房地产、附属物的价格。具体到每户被征房地产、附属物的价值，仍应按照《国有土地上房屋征收评估办法》等相关规定评估确定。即该文件确定的基准价格只能供房屋征收部门与被征收人协商补偿事宜或者评估机构评估时参考，并不能直接作为确定具体被征房地产、附属物价值的依据。即使濉溪县政府未按照该文件第二条的规定进行评估，而是将该文件规定的基价直接用于确定具体被征房地产、附属物价值，亦属于违反该文件的规定，而非该文件自身的问题。另，一审判决已经以濉溪县政府作出被诉房屋征收补偿决定时未依法对陈玉芳被征收房屋进行分户评估为由，撤销了涉案补偿决定。即，一审判决认为，对于陈玉芳被征收房屋及其附属物价值应当由评估机构依法评估确定，事实上亦未将濉政办〔2014〕10号《濉溪县国有土地上房屋征收与补偿标准》及其附件作为认定被诉补偿决定合法的依据。

　　本院需要说明的是，涉案征收范围内有不少被征收人原属于集体经济组织成员，其可耕地全部或者大部分早已被依法征收，其身份亦由农村村民转为城镇居民，而未被依法征收的宅基地及地上房屋保留至今，形成所谓“城中村”。对于此类“城中村”内土地性质问题，曾经认识不一。这是因为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项的规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。对于该规定的理解，不少地方政府认为，只要农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，其集体土地不需征收即自动转为国有，有的已经按照国有土地进行管理。直至2004年国务院作出《关于深化改革严格土地管理的决定》，禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。2005年3月4日，国务院法制办公室、国土资源部经国务院批准，对《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第(五)项作出解释，明确该项规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国有。本案中，涉案征收项目即涉及“城中村”房屋征收问题。根据现行法律、法规的规定，国有土地上房屋征收程序严格，补偿方式、补偿标准较为明确，按照国有土地房屋进行征收，更有利于保障被征收人合法权益。但是，“城中村”内土地在依照法定程序批准征收之前，仍属于集体土地，而对于征收集体土地上房屋应当如何补偿，法律、法规尚无具体、明确的规定。对此，“城中村”内被征收人要求完全按照国有土地上房屋进行补偿，目前尚缺乏明确的法律依据。同时，地方人民政府亦应当考虑“城中村”的特殊性，其周边商品房价格较高，如果完全按照普通集体土地征收中的地上附着物补偿标准进行补偿，将难以保障被征收人的居住条件。有鉴于此，涉案补偿决定已被撤销，濉溪县政府可就相关征收补偿事宜与上诉人陈玉芳重新协商，协商达不成一致的，应及时重新作出补偿决定。在协商或者作出补偿决定时，濉溪县政府应当充分保障上诉人陈玉芳基本居住条件，给予其公平、合理补偿。上诉人陈玉芳亦应综合考虑其宅基地性质、房屋结构、成新、建造成本、安置房价值、同一征收范围内与其类似的其他被征收人所获补偿安置情况以及当前法律规定和现实状况，对其应得补偿安置能有一个合理、适当的期待，在维护自身合法权益的同时，支持政府依法开展棚户区改造工作，共同提升当地居住和生活环境。

　　综上，上诉人陈玉芳请求审查的规范性文件并非被诉补偿决定的直接依据，一审法院不予审查并无不当。上诉人陈玉芳的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：

　　二审裁判结果

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人陈玉芳负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判人员

　　审判长张志强

　　审判员王新林

　　审判员钟祖凤

　　二〇一九年一月二十三日

　　书记员潘玉丹

　　裁判附件

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。

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