入库编号：2024-12-3-016-009

　　陕西省高级人民法院

　　(2020)陕行终284号

　　2020年05月25日

　　案由行政不作为

　　争议焦点

　　省政府未及时恢复复议程序并作出复议决定是否构成不履行法定职责、该行为是否可诉。

　　案件概述

　　上诉人郭红爱等364人因诉被上诉人陕西省人民政府(以下简称省政府)不履行法定职责一案，不服西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初573号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审法院查明

　　一审法院查明：2018年5月25日，郭红爱等364人向省政府邮寄《行政复议申请书》，请求撤销西安市人民政府作出的市XX号《关于莲湖区工农村友谊村颜家堡村周家围墙村四村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》(以下简称28号《确权决定》)，省政府收到该行政复议申请后，经审查决定受理。2018年6月1日，省政府作出《陕西省人民政府提出答复通知书》(陕政复答字〔2018〕66号)，要求西安市人民政府对该行政复议申请作出书面答复并提交相关证据、依据和其他有关材料。2018年6月11日，西安市人民政府作出答复。2018年7月25日，省政府作出《陕西省人民政府延期审理通知书》(陕政复延字〔2018〕90号)并依法向郭红爱等申请人送达。2018年8月16日，省政府作出《陕西省人民政府中止行政复议通知书》(陕政复中字〔2018〕9号)，并依法向郭红爱等申请人送达。直至郭红爱364等人起诉之日，省政府未对该行政复议案件作出行政复议决定，郭红爱等364人起诉要求确认省政府不履行法定职责违法。

　　一审法院认为

　　一审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政复议，行政复议机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。”本案中，省政府受理郭红爱等364人提出的行政复议申请后，根据案件审理需要，先后作出案涉《陕西省人民政府延期审理通知书》及《陕西省人民政府中止行政复议通知书》并依法送达。至郭红爱等364人起诉之日，省政府未恢复对该行政复议案件的审理，该案仍处于行政复议审理中，故郭红爱等364人提起本案行政诉讼不符合上述法律规定。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行政诉讼法的解释》)第六十九条第一款第(十)项、第三款的规定，裁定驳回郭红爱等364人的起诉。案件受理费50元，退还郭红爱等364人。

　　上诉人主张

　　上诉人郭红爱等364人上诉称：(一)省政府拖延作出复议决定，本案诉讼系对复议不作为行为提起的行政诉讼，属于行政诉讼受案范围，一审法院裁定驳回起诉错误。本案因省政府组织协调而中止，但在协调不成的情况下，其于2019年1月2日向省政府邮寄了《恢复审理申请书》，中止复议审理的事由已经消除，省政府应及时恢复审理作出复议决定。《行政复议法》虽未规定复议中止期限，而省政府以中止行政复议案件审查的方式，拖延对行政复议案件进行审理并作出复议决定，是以不予答复、不作结论的方式，怠于履行行政复议的法定职责，该行为系行政不作为，属于行政诉讼的受案范围。(二)《行政复议法》第十六条不适用于本案，本案起诉符合法律规定，一审法院适用法律错误。该条规定限制的是行政相对人已就原行政行为申请行政复议情况下，不能在复议案件审理期间再就原行政行为向法院提起诉讼。而本案中其是针对复议机关不作为行为提起的行政诉讼，起诉符合法律规定，一审法院适用《行政复议法》第十六条的规定错误。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

　　被上诉人省政府答辩称：本案的审查焦点是作出中止复议决定的原因是否符合法律规定。省政府收到郭红爱等364人提交的复议申请后经审查认为，2005年郭红爱等364人所在的村已经签订了征地协议，2008年该村组完成农村户口转为城镇户口，2014年西安市城中村改造办公室下发了关于周家围墙村改造方案的批复，XX组XX城中村改造。2016年西安纺城置业公司请求土地确权，2018年西安市人民政府作出市XX号《关于莲湖区工农村友谊村颜家堡村周家围墙村四村城中村改造涉及集体土地转为国家所有的确权决定》(以下简称28号《确权决定》)及227号《划拨决定》。其中，2005年该村组达成的征地协议涉及了152.808亩集体土地所有权转移，因该征地协议存在一些法律问题，导致实体上基于该征地协议的28号《确权决定》及227号《划拨决定》存在问题。但涉案土地所有权已经变更、郭红爱等364人因失地导致的损失已经得到了补偿，在本案的协调中，省政府一方面要向西安市政府调查2005年签协议时具体的情形，另一方面也希望从实际出发并遵循郭红爱等364人的意愿，所以案情较为复杂。为了解决上述问题，省政府作出了中止复议的决定，目前协调工作仍正在进行中，至今没有明确的结果。且在2019年申请复议之后，郭红爱等364人又向司法部提起了行政复议监督的申请，本案复议仍处于司法部的监察中。综上，省政府中止行政复议符合法律规定，一审法院裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定。

　　二审法院查明

　　一审查明的事实属实，本院予以确认。

　　另查明，省政府于2018年5月25日受理郭红爱等364人的复议申请后，以郭红爱等364人所反映的协议问题需要进行协调为由，于2018年8月16日作出中止行政复议的决定。中止期间，省政府与西安市XX沟通，但调解未能成功。期间，郭红爱等人向司法部递交了监督省政府行政复议的申请，司法部电话询问了省政府相关情况，但未向郭红爱等人作出回复。2019年1月2日，郭红爱等364人因协调未果向省政府递交恢复行政复议审理的申请，省政府收到申请后未恢复复议审理。2019年7月，郭红爱等364人提起本案诉讼，直至本案二审审理时，省政府仍未恢复复议程序，未作出复议决定。

　　上述事实，有当事人陈述及案卷材料予以证实，证据确实、充分，足以认定。

　　二审法院认为

　　本院认为，郭红爱等364人起诉省政府未就其复议申请及时作出行政复议决定的不作为行为违法，该请求是起诉省政府不履行法定职责的诉讼理由之一。根据郭红爱等364人诉讼请求和理由以及省政府的答辩意见，归纳总结本案的争议焦点问题为省政府未及时恢复复议程序并作出复议决定是否构成不履行法定职责、该行为是否可诉。一审法院将本案审理焦点归结为，郭红爱等364人对同一行政行为的复议申请尚在复议审理中又对所申请复议事项提起行政诉讼，系对郭红爱等364人诉讼请求的错误认定，本院在此予以指正。

　　本案焦点问题涉及及时作出复议决定是否属于复议机关法定职责、未及时作出复议决定是否可诉、确认怠于履行复议职责违法是否等同于对复议中止行为合法性审查三个方面。

　　(一)关于及时作出复议决定是否属于复议机关的法定职责及该行为是否可诉问题。法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，以实现行政主体具体行政管理职能所应承担的法定职责内容和责任义务。《行政复议法》第三条对复议机关及其职责作出了具体规定，该法第三十一条亦对复议机关行政复议审理期限作出了规定。据此，在法定期限内作出复议决定是复议机关在行政复议程序中应当履行的法定职责。《行政诉讼法的解释》第五十六条第二款规定：“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”据此，未在法定期限内作出复议决定属于行政诉讼受案范围。关于及时作出复议决定是否可诉的问题，及时作出复议决定与在法定期限内作出复议决定在概念上虽有所区别，但在法定期限内作出复议决定属于及时作出复议决定的范畴，因而针对未及时作出复议决定提起的诉讼，不能完全否定其可诉性。

　　(二)关于未及时作出复议决定是否可诉问题。未及时作出复议决定存在逾期作出复议决定和怠于作出复议决定两种表现形式。逾期作出复议决定指的是复议机关作出复议决定但违反了《行政复议法》第三十一条的复议审理期限，属于程序性违法。怠于作出复议决定是指一直未作出复议决定、无正当理由不作出复议决定等一系列不作为行为，怠于作出复议决定与逾期作出复议决定的最大区别在于是否最终作出了复议决定。关于上述两种行为的审查问题，《行政诉讼法的解释》第五十六条第二款针对的是复议机关最终作出了复议决定但属于逾期作出，该合法性审查属于事后审查，而对未作出复议决定的审查，即对怠于作出复议决定行为的审查属于事中审查，可能存在司法审查过早干预行政机关复议程序的可能，因而人民法院一直采取审慎处理的态度，对怠于作出复议决定的行为提起的诉讼一般会裁定驳回起诉。但是，《行政诉讼法解释》第五十六条第二款规定的目的在于要求复议机关对复议申请人的复议申请及时作出复议决定，防止复议申请人的合法权益因“久拖不决”而扩大复议申请人的损害。《行政复议法实施条例》第四十一条第二款规定：“行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。”上述规定是对未及时作出复议决定的否定性评价。结合《行政复议法》第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定”的规定可以看出，复议机关怠于作出复议决定的行为与该规定的精神相悖。为切实保护当事人的合法权益、防止复议机关怠于履行复议职责，故将其纳入行政诉讼的受案范围，符合行政复议及行政诉讼的立法宗旨。

　　(三)确认怠于履行复议职责违法是否等同于对中止复议行为合法性审查的问题。《行政复议法》及《行政复议法实施条例》规定，复议机关在复议程序中可以依法中止复议程序，待中止事由消失后恢复复议程序。通常情况下，复议中止行为仅是复议程序中的过程性行为，并非最终对外发生法律效力的行为，不会对当事人的权利义务产生实际影响，最终发生法律效力和产生实际影响的行为系中止事由消失后复议机关作出的行政复议决定。因此，复议机关中止复议程序的行为通常不被认为属于行政诉讼应当受理的“行政行为”的范畴，即进行审慎处理。虽然单一的复议中止行为通常不构成怠于履行复议职责，但该未履职行为是由受理复议申请后中止复议审理、中止事由消除后不及时恢复复议审理、恢复审理后不及时作出复议决定等多个事实状态组成。可见，怠于履行复议职责行为与中止复议行为的构成要件并不相同，不能将当事人所诉的怠于履行复议职责行为违法等同于对中止复议行为不服，因而，对要求履行复议法定职责的诉讼应区别于直接针对复议中止行为提起的诉讼。复议机关在中止事由消除后不及时恢复复议程序，在实际上会对当事人进一步寻求司法救济产生非正常的阻断，势必会对当事人的合法权益造成不法的侵害，特别是在复议中止时间已极为不合理的情况下，中止行为必将对复议申请人的合法权利的保护造成延宕。因此，为有效保护复议申请人的合法权利，复议申请人对怠于履行复议职责的行为依法提起诉讼，人民法院予以受理不违背《行政诉讼法》第二十六条第三款规定的精神要旨。

　　由此可见，及时作出复议决定属于复议机关应当履行的法定职责、复议申请人不服复议机关未作出复议决定的行为提起的诉讼，不能断然认为不属行政诉讼的受案范围。具体到本案，经查，省政府于2018年5月25日受理郭红爱等364人的复议申请后，于2018年8月16日，以案情复杂需要协调化解为由，作出中止行政复议决定。2019年1月2日，郭红爱等364人因案件协调无果不再愿意协调，向省政府提出恢复审理的申请，但省政府一直未恢复审理。2019年7月郭红爱等364人提起本案诉讼直至本案二审的近一年时间里，省政府迟迟未作出复议决定，该期限已经超过合理的限度，可能构成怠于履行法定职责的行政不作为，但对怠于履职的行为如何评判，需在案件进入实体审理后查明未恢复的原因才能作出判断。

　　综上，上诉人郭红爱等364人的上诉请求和理由成立，应予支持。一审裁定驳回起诉错误，依法应予撤销。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》一百零九条第一款之规定，裁定如下：

　　二审裁判结果

　　一、撤销西安铁路运输中级法院(2019)陕71行初573号行政裁定;

　　二、本案指令西安铁路运输中级法院继续审理。

　　审判人员

　　审判长王勇

　　审判员张安品

　　审判员张慧颖

　　二〇二〇年五月二十五日

　　法官助理孙禄

　　书记员周怡玮