山东广和规划测绘研究开发有限公司诉无棣县人民政府、无棣县国土资源局土地开发整理行政补偿案——信赖利益保护原则在行政裁判中的运用

　　【关键词】行政;土地开发整理;日常生活经验法则;信赖利益保护;利益衡量;行政补偿

　　【裁判要旨】

　　政府鼓励社会资金以市场化运作的方式参与土地开发整理，并确立了“谁投资、谁受益”的基本原则，利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益应当受法律保护。行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖，行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引或行政指导作出一定的行为，行政机关应当珍视并保护行政相对人对其的信赖，这便是信赖利益保护原则的价值。从监督行政权、保护行政相对人合法权益、维护国家政策和相关法律规定精神能够全面贯彻落实的需要以及信赖利益保护原则的要求考量，行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。

　　【相关法条】

　　《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第三十一条　国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

　　国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

　　《国土资源部关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》(节录)积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。

　　《山东省人民政府办公厅关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》(节录)三、完善政策，调动社会各方面参与开发整理复垦工作的积极性

　　(一)通过土地开发新增加的耕地可以归投资者使用，并减免相关税费。按照“谁投资、谁受益”的原则，对企事业单位和个人投资开发未确定使用权且符合开垦条件的荒山、荒地、荒滩新增加的耕地，经验收合格后，可归其使用，使用期不少于30年，在承包或租赁期内，可继承和有偿转让;从事粮食、林果业、养殖业生产的，3年内免征农业税。

　　(二)对企事业单位和个人自筹资金进行规模土地开发整理复垦的实行“三个优先”，即国土资源部门根据年度计划，优先安排土地开发整理复垦项目，新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标，经复核认定后，可归投资者所有，实行有偿转让;在安排建设用地项目占补平衡时，优先使用该指标;补充耕地指标资金按合同优先兑付。

　　《山东省土地整治条例》第七条　县级以上人民政府应当按照谁投资、谁受益的原则，鼓励、引导单位和个人利用社会资金参与土地整治活动。

　　利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益受法律保护。

　　《中华人民共和国合同法》第六十一条　合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充;不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。

　　第六十二条第二项　当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：

　　(二)价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行;依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。

　　【案件索引】

　　一审：山东省滨州市中级人民法院(2017)鲁16行初16号(2017年5月16日)

　　二审：山东省高级人民法院(2017)鲁行终1591号(2018年5月31日)

　　【基本案情】

　　原告山东广和规划测绘研究开发有限公司(以下简称广和规划公司)诉称：(1)根据《土地管理法》、国土资源部国土资发[2008] 176号《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》(以下简称国土资发[2008] 176号文)、山东省人民政府办公厅鲁政办发[2004] 24号《关于进一步加强土地开发整理复垦工作的通知》(以下简称鲁政办发[2004] 24号文)等法律政策的要求，政府鼓励社会资金参与土地整理复垦，如果不能保障投资方的基本利益，则有违政策的基本要求。(2)既有的政策虽然未对社会资本方的相关权益作出强制性规定，但更未指出由社会投资的土地开发项目所产生的指标全部归地方政府所有，必须由政府处置和获取全部收益。国家有谁投资、谁受益的基本政策原则，即便从最朴素的道理和公平原则看，广和规划公司也有权从投资中获得收益。如果付出资金和劳务的上诉人无权获得收益，甚至连成本也无法收回，反而由没有进行投资、没有付出劳务的无棣县人民政府(以下简称县政府)、无棣县国土资源局(以下简称县国土局)坐享其成，明显违反公平原则。(3)本案存在以下既定事实，广和规划公司完成了对涉案项目的投资开发并产生了新增耕地指标，县政府、县国土局已将上述部分指标有偿转让并获取了巨额收益，县政府、县国土局已根据审计结果向广和规划公司拨付部分投资成本即工程施工费。根据上述事实可知，县政府、县国土局同样在无政策法规明确规定的情况下，单方面完成了对广和规划公司所投资土地开发项目产生耕地指标的处置并获取了巨额收益，而广和规划公司的投资并非仅限于施工环节，县政府、县国土局仅向广和规划公司支付部分投资成本显然是不合理的。(4)根据有法律依据法律，无法律依据政策，无政策依据法理的法律适用原则，本案在尚无明确法律规定的情况下，需要以政策的制定宗旨为出发点，根据谁投资、谁受益的政策原则作为判案依据。(5)原审法院以既有的各级政府关于社会投资土地开发整理项目的政策规定只是指导性意见，不具有强制性为由，认定广和规划公司不具有对涉案项目所产生指标的所有权和收益权，并驳回广和规划公司的诉讼请求，是违背法律精神和国家政策的。(6)广和规划公司与县政府、县国土局虽然未达成书面协议，但已通过事实行为形成协议关系，并非无行政协议。不能仅因为没有签订书面协议，就剥夺广和规划公司获得收益的权利。原审法院认定双方未达成书面协议，据此驳回广和规划公司的诉讼请求是错误的。(7)在国家鼓励社会资本投资参与土地整理的政策背景下，各地有类似的土地整理项目，均是以谁投资、谁受益作为基本原则进行处理。如在安徽世和土地复垦投资有限公司与微山县国土资源局、微山县人民政府土地开发复垦整理项目合作协议中，投资方对新增耕地指标享有收益，由投资方与政府按照各50%的比例对收益进行分配。

　　被告县政府、县国土局答辩称：(1)原审法院判决认定事实清楚，涉案项目的投资主体是县国土局，广和规划公司仅是工程施工主体，两者之间的权利义务只能依据双方协议或者法律规定来确定。(2)原审法院认定鲁政办发[2004 ] 24号文的规定只是规范性文件中的倡导性意见，不具有强制性。新增加的耕地指标和折抵、置换的建设用地指标如何分配需要双方作出明确约定，由于双方未就此达成协议，原审法院据此驳回了广和规划公司的诉讼请求，符合法律规定的基本原则。(3)根据广和规划公司提出的《关于拨付开发未利用地资金的申请》，广和规划公司所主张的只是其投入的11310600万元，而经过审计机构的审计，广和规划公司在涉案项目上的实际投资金额(工程施工费)只有2884049. 39元，广和规划公司在涉案项目上的投资已经得到了相应的回报，符合“谁投资、谁受益”的原则。(4)广和规划公司的投资收益已经通过工程施工费获得，广和规划公司所主张的土地指标及转让的巨大收益主要是国家土地相关政策所致，是由政府主导的耕地总量异地占补平衡所决定的，这项工作是给地方政府耕地保护工作的一种补偿，并非市场经济行为，与广和规划公司的投资并无直接关系，所以广和规划公司不应获得该收益。

　　法院经审理查明：2009年3月21日，县国土局向滨州市国土资源局提出《关于无棣县柳堡乡冯王村等2村土地开发项目的立项申请》。2009年5月20日，滨州市国土资源局作出《关于无棣县柳堡乡冯王村等2村土地开发项目立项的批复》予以批准。山东广和建设项目管理有限公司(以下简称广和建设公司，山东广和规划测绘研究开发有限公司系广和建设公司变更后的名称)投入资金对该项目实施土地整理。2010年11月8日，滨州市国土资源局作出滨国土耕字[201例2号《关于博兴县乔庄镇、无棣县埕口镇柳堡乡等土地开发整理项目验收意见》，验收结果为柳堡乡冯王村等两村项目新增耕地120. 12公顷。2013年3月12日，广和建设公司向县国土局提出《关于拨付开发未利用地资金的申请》。2013年6月5日，县国土局向县政府提出《关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示》。2013年6月9日，县政府予以阅办并批示无棣县财政局安排好审计并根据审计结果提报意见。2014年5月30日，滨州正兴有限责任公司会计师事务所出具《工程结算审核报告》，审核结果为涉案项目施工费为2884049.39元。2014年6月5日，无棣县财政局作出棣财综审字[2014] 87号《财政局关于县国土资源局〈关于对未利用地开发项目施工工程费清算的请示〉的意见》，建议拨付县国土局施工工程款项。2014年11月12日，县国土局作出《关于对无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目工程施工费拨付的意见》，同意将广和建设公司实施的涉案项目工程施工费2884049.39元直接拨付给广和建设公司。根据广和建设公司和滨州大通市政工程有限公司签订的《工程施工及代收款协议书》，无棣县财政局于2014年11月14日将涉案项目工程施工费2884049.39元拨付给了滨州大通市政工程有限公司。2016年2月19日，广和建设公司变更名称为广和规划公司。2014年10月23日，县国土局与济南市国土资源局签订《易地补充耕地协议书》，同意将涉案项目新增耕地指标中的1000亩调入济南市国土资源局占补平衡系统。涉案项目剩余新增耕地指标业已使用。2016年10月24日，广和规划公司分别向县政府、县国土局邮寄了《无棣县柳堡乡(今柳堡镇)土地开发项目新增耕地指标使用申请书》，申请县政府、县国土局配合广和规划公司办理802亩新增耕地指标的转移使用手续。县政府、县国土局分别于2016年10月25日、10月26日签收，在广和规划公司起诉之前未作出处理决定。广和规划公司提起本案诉讼，请求判令县政府、县国土局为其办理802亩新增耕地指标的转移使用手续，判令县政府、县国土局将已转让的1000亩新增耕地指标转让价款给付广和规划公司。

　　【裁判结果】

　　山东省潍坊市中级人民法院于2017年5月16日作出(2017)鲁16行初16号行政判决：驳回广和规划公司的诉讼请求。

　　宣判后，广和规划公司向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院于2015年5月31日作出(2017)鲁行终1591号行政判决：撤销原审法院判决，判令无棣县人民政府、无棣县国土资源局于接到本判决书之日起2个月内向山东广和规划测绘研究开发有限公司支付涉案土地开发整理项目新增耕地指标收益补偿款人民币12822154.11元，驳回山东广和规划测绘研究开发有限公司其他诉讼请求。

　　【裁判理由】

　　法院生效裁判认为：

　　1.关于本案中当事人之间是否形成有“土地开发整理合作协议”的问题。根据当事人为实施涉案土地开发整理项目进行的一系列行为及日常生活经验法则综合推断，本案当事人之间应当进行了涉案土地开发整理项目合作的口头洽谈，已经形成事实上的土地开发整理合作关系，并已实际履行。但鉴于当事人之间并未形成有关土地开发整理项目合作的书面协议，当事人也未提供有效证据证明当事人之间是否有具体权利义务的口头约定，因此相关权利义务关系亦无法全部依据协议来进行判断，需要人民法院参照《合同法》等相关法律法规规定及政策精神进行裁量。

　　2.关于上诉人广和规划公司是否是涉案土地开发整理项目的投资主体问题。根据县国土局请示意见，结合本案相关证据，说明被上诉人县国土局已经认可上诉人投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目，县国土局亦未提供证据证明其投资实施了无棣县柳堡乡冯王村土地开发项目，因此可以认定上诉人广和规划公司是涉案土地开发整理项目的投资主体。

　　3.关于上诉人广和规划公司是否应当享有涉案新增耕地指标及转让收益权利的问题。国土资发[2008]176号文要求：“积极探索市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目。增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用。”鲁政办发[2004] 24号文要求：“(一)通过土地开发新增加的耕地可以归投资者使用，并减免相关税费。按照‘谁投资、谁受益’的原则，对企事业单位和个人投资开发未确定使用权且符合开垦条件的荒山、荒地、荒滩新增加的耕地，经验收合格后，可归其使用，使用期不少于30年，在承包或租赁期内，可继承和有偿转让;……”《山东省土地整治条例》第七条亦规定，“县级以上人民政府应当按照谁投资、谁受益的原则，鼓励、引导单位和个人利用社会资金参与土地整治活动。利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益受法律保护。”参考上述政策要求及相关法律法规规定，政府鼓励社会资金以市场化运作的方式参与土地开发整理，并确立了“谁投资、谁受益”的基本原则，利用社会资金参与土地整治活动的，其合法权益应当受法律保护。行政机关因其权威性而为行政相对人所信赖，行政相对人因信赖行政机关而根据其政策指引或行政指导作出一定的行为，行政机关应当珍视并保护行政相对人对其的信赖，这便是信赖利益保护原则的价值。从监督行政权、保护行政相对人合法权益、维护国家政策和相关法律规定精神能够全面贯彻落实的需要以及信赖利益保护原则的要求考量，行政相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。虽然本案中当事人之间的权利义务未通过协议的方式进行约定，但在上诉人实际投资实施了涉案土地开发整理项目，且被上诉人县政府、县国土局从涉案土地开发整理项目新增耕地指标中获取了收益的情况下，上诉人应当享有新增耕地指标及转让的收益权利。

　　4.关于涉案土地开发整理项目剩余802亩耕地指标目前的使用状况以及上诉人请求判令被上诉人县政府、县国土局为其办理802亩新增耕地指标的转移使用手续是否应予支持的问题。本案证据表明，涉案土地开发整理项目新增耕地1802亩，县国土局与济南市国土资源局签订《易地补充耕地协议书》，已经将涉案项目新增耕地指标中的1000亩调人济南市国土资源局占补平衡系统，剩余新增耕地指标县政府、县国土局业已使用。因此，上诉人的该项诉讼请求事实上已经不能支持，故上诉人在庭审中变更诉讼请求为，要求被上诉人对该802亩新增耕地指标的收益，参照转让给济南市国土资源局的标准支付其相应款项。上诉人在涉案项目剩余新增耕地指标已经被县政府、县国土局使用的情况下变更其诉讼请求，符合法律规定，应当予以准许。

　　5.关于被上诉人县政府、县国土局应当向上诉人广和规划公司补偿的收益数额问题。本案有效证据表明，县政府和县国土局在涉案项目新增耕地指标中的收益共计78531017.5元。上诉人在未与被上诉人县政府、县国土局签订土地开发整理项目合作协议或未有被上诉人书面承诺的情况下，即投资实施涉案土地开发整理项目，上诉人应当为此承担一定的投资风险预判不足和举证不能的法律后果。在本案当事人已经形成事实上的土地开发整理合作关系，且已实际履行的情况下，如何确定被上诉人县政府、县国土局应当向上诉人补偿的收益数额，本应由被上诉人在自由裁量的基础上合理确定，但由于被上诉人在工程施工费2884049.39元之外，拒绝向上诉人支付其他新增耕地指标收益，本院应当参考《合同法》等相关法律法规规定及政策精神，在自由裁量的基础上合理确定被上诉人向上诉人补偿的收益数额，以既符合社会资金参与土地整治活动“谁投资、谁受益”的基本原则，又符合行政法上的比例原则。关于合同约定不明情况下的补救问题，《合同法》第六十一条规定：“合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充;不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。”第六十二条规定：“当事人就有关合同内容约定不明确，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，适用下列规定：……(二)价款或者报酬不明确的，按照订立合同时履行地的市场价格履行;依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。”参考上述有关法律规定及政策精神，合理确定被上诉人应当向上诉人补偿的收益数额还需要考量以下因素：(1)上诉人在涉案土地开发整理项目中的投资成本;(2)不同地质环境下土地开发整理的难易程度;(3)上诉人提供的其他类似土地开发整理项目中有关新增耕地指标按比例分成约定的交易习惯;(4)当地经济社会发展状况;(5)土地开发整理形成的补充耕地指标和建设用地指标有偿调剂使用取得收益的政策属性。综合考量上述因素，上诉人应当在涉案新增耕地指标或转让收益中占有20%左右为宜，按照县政府、县国土局在涉案项目新增耕地指标中的收益78531017.5元计算，被上诉人县政府、县国土局向上诉人广和规划公司补偿涉案土地开发整理项目新增耕地指标收益价款78531017. 5元的20%(即15706203.5元)比较合理，但应当扣除被上诉人已经向上诉人支付的工程施工费2884049.39元，即被上诉人县政府、县国土局应当向上诉人广和规划公司补偿人民币12822154.11元。